2023年1月8日起对新冠病毒感染实行“乙类乙管”之后，针对国内人口流动及部分行业的疫情管控政策全面取消，城市中的“烟火气”似乎又回来了。但从此次春节假期的各项数据上看，2023年春节的消费市场恢复至2019年的七成左右，仍需要政策对居民消费进行一定力度的支撑。

扩大消费的问题，在我国已老生常谈。2010年的中央经济工作会议上就提出，要调整优化需求结构，增强消费拉动力，重点提升居民消费能力、改善居民消费条件、培育新的消费热点。当年，居民消费占GDP的35%，是改革开放以来的最低水平。此后，这一比例有所回升，2016~2019年维持在39%~40%，2020年起随着新冠疫情的暴发，这一比例又回落到了38%左右，显著低于主要发达国家（OECD国家平均水平为59%）和发展中国家（印度为59%、巴西为61%）。

2022年12月召开的中央经济工作会议指出，2023年的经济工作首先要着力扩大国内需求，要把恢复和扩大消费摆在优先位置。在中央经济工作会议召开的前几日，国家发改委发布了《“十四五”扩大内需战略实施方案》，指出我国扩大内需面临不少问题挑战，内需对经济增长的贡献有待提升。

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我国的经济政策倾向于“抓大放小”，擅长以大型基础设施项目来拉动经济增长，即使从消费入手，也多从汽车、家电等大件商品入手。2022年，许多地方也尝试通过电子支付方式发放消费券，但相比我国香港地区和其他国家，政策对居民消费的支持力度不足。其中的原因很多，从财政角度看，一方面是地方政府受制于疫情防控的巨额支出、经济下行和减税导致的收入减少以及地方政府债务受控等因素，可能确实有心无力；另一方面，我国现行的财税体制，也导致地方政府缺乏促进消费的积极性。

现行的财税体制以1994年分税制改革为起点，经过多次调整形成。其中，占税收收入最大比重的是增值税。2021年，国内增值税占全国税收收入的37%，占地方税收收入的39%。分税制改革以来，增值税经历了两次重要的调整。第一次为2008年至2009年推行的“增值税转型”，即由“生产型增值税”转为“消费型增值税”，主要内容是允许购入固定资产所含的税额作为进项税抵扣；第二次是2012年至2016年推行的“营改增”，将原先征收营业税的行业亦改为征收增值税。这两项改革的效果，主要体现在促进产业投资和优化产业链分工，同时对降低增值税的宏观税负也起到了一定的作用。

首先，2009年以来的增值税为“消费型增值税”，其含义是增值税的税基基本上等同于GDP中的最终消费。

理论上，一个地方消费越多，增值税收入就越多。然而，我国的增值税征管实践是在产品生产、流通的各个环节实行“扣税法”，若不考虑多档税率的问题，每个环节征收的增值税等于该环节的增加值乘以税率。对于大部分产品而言，终端零售环节的增加值占售价的比例较低，通常占总价的10%~20%。现行增值税实行央地“五五分成”，地方留存的50%部分归属于每个环节的企业所在地。因此，尽管消费型增值税以最终消费为税基，从地方角度看，扩大生产比扩大消费更容易获取增值税收入。

近年来，随着电子商务的发展，购买产品的消费行为更多地通过网购来实现，物流快递的发达使得网购过程中跨地区购物的比例越来越高，本已占比不高的零售环节的增值税亦会流失。在此情况下，地方政府提升增值税收入，重心仍然放在生产端而非零售端，并没有实现“消费型增值税”所蕴含的“消费越多，税收收入越多”的目标。

其次，分税制改革初期，由于营业税全部为地方税收收入，而增值税地方仅留存25%，许多地方为了促进地方税收收入的增长，对于服务业的发展十分积极，其中很大一部分为直接面向消费者的生活性服务业。

“营改增”全面推行以后，原属地方税的营业税改征增值税，地方留存率降低到50%，对地方政府发展服务消费的积极性造成了影响。近年来蓬勃发展的虚拟产品和服务，导致税源与税基分离问题越发突出。虚拟产品和服务的发生地较难界定，通常在提供服务的企业注册地纳税。与实体产品和服务不同，虚拟产品和服务的消费过程不涉及交通运输，企业可以选择最有利的地点注册纳税，地方政府也倾向于吸引该类企业到当地注册纳税，加剧了地区间的税源竞争。

现阶段比较紧迫的任务是如何使用财政激励手段，促使地方政府更加积极地投身到促进消费的工作中去。许多专家学者注意到，目前中央政府的债务负担相对较轻，因此建议由中央政府发行国债或者特别国债，并通过转移支付划给地方政府。这一方案的问题在于，如果转移支付的获取是无偿或非常容易的，地方政府能否珍惜这笔资金，将其花在刀刃上？相较于转移支付方案，阶段性调整财政体制，通过有效的机制设计让地方政府从当地居民消费中获得更多财政收入，能够更好地提升地方政府出台促进消费政策的积极性。

具体而言，可以阶段性调整增值税的央地分享比例，并将地方收入归属权的确认由执行生产地原则调整为生产地原则与消费地原则并行。在增值税的央地分享比例方面，对于具有明确消费属性的实体产品、虚拟消费品及服务，给予零售环节更高的地方留存率。对于网络购买实体消费品及购买网络视频节目、网络游戏等虚拟消费品的增值税收入的地方留存部分，由生产地和消费地共同分享。考虑到纳税便利，仍然由生产地的税务部门征管，由国家税务总局协调按季度划转给消费地。

上述政策实施后，地方政府将从促进消费中获得更多实实在在的财政收入，同时也有更加充足的财力出台促进消费的财政支出，实现良性循环。同时，可以要求地方政府将增值税增收部分的一定比例运用在给居民发放消费券上。这一政策必然造成中央财政收入下降，可以通过提升中央赤字率或发行特别国债来弥补。

（作者系上海财经大学中国公共财政研究院院长助理、常任职副教授、博士生导师）