2月26日，天气晴好的周日，上海迪士尼乐园人潮涌动。除了随处可见的坐在推车或露营车里的孩子，这里也是“有障人士”的乐园——残障游客可借助度假区内的无障碍设施体验所有景点和娱乐项目。

当天上午10点，开放不到2小时的乐园里，已经有接近30名残障人士在客服中心做了预约登记。上海迪士尼乐园相关人员告诉第一财经，这里的项目对于坐轮椅的人来说，分为两种，需要离开轮椅换乘的以及轮椅可以直接推进去的，全部可以玩。乐园内的特定娱乐演出也配有中文手语翻译，并可以免费租用有声及盲文指南，“带着导盲犬的盲人，也会在迪士尼办年卡”。

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那些常人不一定注意到的细节以及受到残障人士“用脚投票”的服务，是上海迪士尼乐园在设计之初，就把无障碍设施建设融入到了总体规划中，也成为了中国无障碍环境建设可以学习与借鉴的样本。

作为高质量外资集聚地，在无障碍环境建设上走在全国前列的上海，高度重视“开门立法”，也在此次率先通过的《上海市无障碍环境建设条例》（下称“条例”）起草过程中，上演了迪士尼等外资企业深度参与地方立法的生动案例。

外资如何参与？

上海市人大常委会副主任陈靖提出，多年的努力特别是特奥会、世博会等实践，让上海在创建无障碍环境上积累了丰富的实践经验，这些经验有待通过地方立法将其固化。与此同时，上海市无障碍环境建设还存在标准不统一，发展不平衡，管理不完善等问题，而当地近60万持证残疾人和众多高龄老年人等尚有诸多不便，也需要立一部良法，来引领保障上海的无障碍环境更好发展。

虽然在国内领先，但由于在全球范围内起步较晚，上海的无障碍环境建设仍然有很大的改进空间。这是此次条例起草尤为重视“开门立法”的动因。

在这样的背景之下，“迪士尼给了一个意外惊喜”。上海市人大社会建设委员会副主任委员周宏告诉第一财经，传统的立法过程中体制内人士参与的更多一些，在这次无障碍环境建设立法中，为了了解各国的法律法规和更多好的做法，他尝试和迪士尼联系了下，“接触后他们的反应出乎我们的意料”，不仅快速分享了一份迪士尼无障碍设施相关材料，而且还将条例草案翻译成英文，让迪士尼无障碍建设的内部团队与专家一同参与讨论，提出意见和建议。

除了迪士尼内部的团队，度假区还将草案与无障碍行业工作组进行分享——这一工作组是他们与数家中国本土企业及外资企业共同打造的跨行业分享无障碍环境建设的平台。周宏说，包含万豪、苹果等在内的多家外资企业相关负责人都参与了条例起草的讨论过程。另外，来自美国、新加坡、日本和香港地区的国际人士也对草案提出了修改意见。

另一个影响了无障碍建设理念的细节是，无障碍停车是否应该免费这类问题。周宏举例说，他们专门就这个问题与迪士尼进行了讨论，“迪士尼内部是压倒性的多数认为，无障碍停车不应该免费，而应该让有障碍的人们在停车时走最少的路去获得最大的停车便利，但收费是正常的”。这种细致的讨论对于条例最终的表达起到了很大的作用。

上海迪士尼度假区公共事务及传讯副总裁王凯（Murray King）对第一财经表示，从公司内部和工作组这两方面收集到的建议都在草案最终版的多个章节和条款中得到了体现。例如草案第一条中“保障老年人、残疾人等社会成员自主安全地通行”，建议除满足便利性和安全性，同时考虑出行距离，舒适座椅，携带服务犬便利等人性化需求；例如设立专用游乐设备乘骑、单人无障碍卫生间和方便陪同人员进入的无障碍卫生间、服务性动物休息区等。

作为全程参与了条例制定的上海市人大代表，上海市残联副理事长金晶去过迪士尼乐园多次。她告诉第一财经，除了无障碍硬件设施建设成熟之外，度假区内的服务，对于残障人士而言有一种“热情但又不过度同情的感觉”。平等对待的同时，会提供辅助性服务，不会给人过度被照顾的感觉，却给予了方便。而度假区招募的不少残障员工也能在平等、无障碍的环境中获得成长和长期的职业发展，“这点上迪士尼可以起到很大的带头作用”。

立法有何突破？

周宏透露，草案在审议的时候，共收到了600多条建议，最终让条例有了很大的改变。

首先，牵头部门不再是残联，而是明确了市、区人民政府的主体责任，同时明确多个政府部门的责任。

条例第五条明确，住房城乡建设管理部门负责无障碍环境建设协同推进工作，具体负责公共建筑、居住建筑无障碍设施工程建设活动的监督管理工作，并会同有关部门对公共建筑和居住建筑无障碍建设项目的使用状况进行监督管理。交通部门负责道路、交通运输设施无障碍设施工程建设活动和使用状况的监督管理工作。经济信息化部门负责信息无障碍建设的指导、推进和监督管理工作，推动无障碍信息传播与交流。

民政部门负责养老服务机构、儿童福利机构、残疾人养护机构等无障碍环境建设的指导、推进和监督管理工作，组织推动老年人家庭适老化改造。卫生健康部门负责组织拟订、协调落实应对人口老龄化的政策措施，推动无障碍环境建设相关工作；负责医疗卫生机构等无障碍环境建设的指导、推进和监督管理工作。教育、体育部门负责学校、体育健身场所等无障碍环境建设的指导、推进和监督管理工作。

商务、文化旅游、绿化市容部门负责商业、文化、旅游、公园绿地等无障碍环境建设的指导、推进和监督管理工作。发展改革、财政、规划资源、房屋管理、农业农村、科技、市场监督管理、公安、民族宗教、司法行政、金融管理、机关事务管理、城管执法等部门在各自职责范围内，负责无障碍环境建设相关工作。

“一说到无障碍大家就会想到残联，但残联并不是政府职能部门，很多实际的需求需要相关部门去解决。”金晶说，大家最担心条例出来后，真正落地、涉及执法的时候没有相关的责任部门，就容易导致推诿或者执法边界不清，而此次立法明确了责任主体，将有利于后续的推进。

其次，此次立法在无障碍环境建设的内涵上也有了极大的延伸。

金晶表示，在无障碍需求对象的定义上，条例中的条款一开始更聚焦老年人和残障人士，最终版则将无障碍环境建设面向了全部人群，致力于让生活其中的每个人都因此受益。比如，孕妇上下楼不方便，或者原本年轻力壮的人打篮球受伤了，要坐轮椅两个月，这些人群的出行也都需要无障碍环境，“它是关于所有人的事，每个人都有需要的时候”。

由于资源有限，陈靖提出，本次立法坚持从实际出发，注重把握好几个方面的关系，其中之一即“需要与可能可行的关系”。比如，无障碍停车位是普遍而迫切的需求，不仅是残疾人士特别需要，而且其他行动不便的老年人士及患病人士也有需求，但上海市作为超大城市，停车资源有限，因而条例草案设定无障碍停车位的相关规定，这一规定与兄弟省市已经出台的条例或政府规章基本一致。

周宏表示，他们在学习日本关于“公共场所增加无障碍设施不占容积率”等理念的同时，也在尝试用预约制来解决诸如无障碍停车位在实际运营中的效率问题。

另外，软硬兼顾被视为此次立法的另一个亮点。

陈靖提出的另一个方面的关系即“硬件与软件的关系”。条例一方面着力夯实无障环境的硬件基础，从规划、设计、审图、施工、监理、验收、使用、维护的全链条，对高质量建设无障碍设施作出详细规定。另一方面看力提升无障碍信息交流和社会服务水平，努力消除残疾人、老年人等面临的“数字鸿沟”等方面的障碍，着力体现城市温度。同时，超大城市的无障碍需求广泛、多样且常具个性化，但设施、设备、服务义常常紧缺，为此，条例对无障碍预约服务和制度作出规定，以便为相关人士提供及时、精准、优质服务，也有利于设施等得到充分利用。

金晶也认为，此次立法不仅关注无障碍设施的建设与维护，比如公共交通无障碍、城市道路无障碍、无障碍客房和无障碍卫生间、家庭无障碍等“硬件”，还将无障碍信息交流等“软件”充分纳入了法治轨道。

她举例说，现在人们习惯使用智能手机，办事、消费等都可以通过手机完成，政府部门为此做了很多保障服务，越来越多的业务、服务都可以通过线上实现，方便了很多人。不过，对不会用智能手机的老年人，以及视障、听障人士而言，网络、手机都是一道屏障。为此，此次立法做了很多信息交流方面的规范，将帮助更多人跨越这个屏障。

在条例中，第五十四条明确，鼓励和支持服务于残疾人、老年人等听力、言语、视力障碍人群的无障碍信息服务平台建设，为有无障碍需求的社会成员提供远程实时无障碍信息服务。支持运用互联网、物联网等技术手段，为残疾人、老年人等提供“一键通”服务，创建推广示范应用场景，即时接收、响应残疾人、老年人等就医、出行、紧急救援、政策咨询等需求。

条例还明确了扶持政策和激励措施，专设“社会共治”一章，鼓励无障碍技术、产品和服务的研发、生产和推广应用，加强对无障碍环境建设的金融支持，同时建立无障碍环境建设相关领域人才培养机制，加强无障碍环境建设相关专业学科建设以及无障碍环境建设领域的队伍建设等。

周宏总结说，“无障碍环境建设永远在路上”，此次立法明确由住建委来牵头，也就是让老年人、残障人士这些主要的人群来提需求，由住建等相关部门作为供给侧进行改进落地，并且广泛征求社会各方意见，推进的决心和力度都和以往不同。作为国内第一部无障碍环境建设的地方立法，上海样本也将为接下来的全国人大立法提供借鉴。

而外资深度参与上海立法的案例以及在互动中寻求突破的实践，则是上海这座中国内地跨国公司地区总部最为集中的城市，迈向国际化和开放的又一步。