党的十八大以来，我国经济实力、科技实力、综合国力跃上新台阶，我国经济迈上更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展之路。同时，国家治理体系和治理能力现代化水平不断提高。

历史昭示，伴随大国综合实力的提升，以对外经济联系、国际贸易、对外投资、海外工程建设、海外务工和劳务输出等为主要内容的外向经济将深入发展，国家的海外利益将迅速扩张，而且对于国际秩序、国际治理体系和规则的塑造能力也在加大，客观上要求在国家治理能力建设方面，必须同步提升对国民经济和外向经济治理能力。

当前随着共建“一带一路”国际合作深入发展，“走出去”企业逐年增加，我国的海外利益持续高速增长。只有强化海外利益的保护能力建设，强化对海外资产的配置和调动能力、增强海外投资收益回收能力，才能为国家主权、安全和发展利益的保障提供坚实支撑。

学术界对于“海外利益”一词赋予了不同的含义

一种观点认为，海外利益是国内利益在境外的存续形态和新增长点。第二种观点认为，海外利益是指在国家主权有效管辖范围地域之外存在的本国利益。第三种观点认为，国际社会认同、国际组织身份、国际制度主导权等过程性的非物质利益也属于海外利益。也有人认为，海外利益是主权国家管辖范围之外、在物质与精神层面上需求的一切权益和好处。

总而言之，当前海外利益已经成为中国国家综合实力尤其是经济实力的重要内涵，它包括海外投资、海外工程、海外劳务、海外无形资产等处于中国国家主权管辖权之外的资源，以及与中国国家利益息息相关的国际资源和国际制度等一切内容，中国对其有相应的管辖权和利益回收权，应当切实加以保护。

海外利益急剧增长是我国经济实力持续提升的有力支撑

改革开放四十多年来，我国海外利益已遍布全球各个国家和地区，据统计，截至2019年9月末，我国海外资产高达7.5万亿美元，其中净资产2.2万亿美元，分别相当于2020年我国GDP的百分之五十和百分之十三左右。

截至2018年末，已有2.7万家中国跨国企业在境外188个国家（地区）设立了4.3万家分支机构，累计派出各类劳务人员951.4万人次。2018年当年，我国共派出各类劳务人员49.2万人，期末在外各类劳务人员99.7万人，而中国企业向境外东道国（地区）缴纳各种税金总额594亿美元，中国跨国企业与东道国建立了广泛的利益纽带。

我国在“一带一路”沿线的63个国家已投资设立了近1.1万家企业，累计直接投资1794.7亿美元。“一带一路”建设满足了东道国人民世代渴望解决的国家重大建设和发展需求。例如由我国投资60%建设的中老铁路的通车，使在东南亚国家中受制于地理条件的唯一“陆锁国”成为“陆联国”，彻底突破了老挝国家和民族发展的战略瓶颈。在非洲，由中肯共同投资建成的独立以来首条新铁路蒙内铁路，是该国实现2030年国家发展远景的“旗舰工程”，每年将拉动经济增长1.5个百分点，使东非地区货运成本下降79％，商务成本下降40％，运输时间缩减一半，极大提高蒙巴萨港口疏解效率，带动区域乃至整个非洲经济腾飞，而中国的海外利益与东道国的发展也实现了密切结合。

保护海外利益是提升国家经济实力的重要着力点

由于当前中国企业的技术实力正在不断逼近、超越国外竞争对手，未来可能遭遇更强烈的打击，海外投资风险越来越大。

一是国际经验显示，通常因政治因素而造成的跨国投资失败案例高达25%。二是当前发生在发达国家的政治阻挠事件，明显多于发展中国家。在2014、2015年，我国国企在海外签订投资高铁项目相关协议，由于接连受到政治干预被迫搁浅。

只有强化保护海外利益才能不断提升我国经济实力。长期以来，我们严重依赖战后形成的国际安全体系，维护和保全海外利益除了受到非传统安全因素威胁，更受到霸权主义和强权政治打压，严重制约着经济实力进一步提升。可见必须加快海外利益管控和保护机制建设，有效应对经济防护、解决海外资产收益管理难题，注重权益保护和回收，还必须应对“长臂管辖”等种种新的现实问题。

通过建立保护海外利益机制，同步提升我国海外利益的管理能力

在当前中国的海外利益高度发展，海外利益支撑国家经济实力具有不可替代性的前提下，要求我们从国际税收、独立的国际清算结算体系建设、阻断外国“长臂管辖权”等、强化对外力量投送能力建设法制等方面，制定相应的保护、控制、调动、配置海外投资收益的体制和机制。

第一，不断改革和完善国际税收制度，强化税收征收能力。税收管辖权是主权国家具有排他性和独立性的税收主权，它体现的是国家对于具有管辖权资源的汲取能力和动员能力，中国作为跨国投资大国和在海外居住公民越来越多的大国，拥有越来越多的全球资源和收入，应当全面通过对税收居民和法人的地域管辖权、居民管辖权和公民管辖权的行使，提升对海外收入的动员能力。美国和墨西哥在这方面提供了较好的案例。

在美国国际税制中，国家征税权力巨大。美国税务局（IRS）既对居民企业和个人来自本土的所得征税，也对来自境外的所得征税，同时还对长期旅居海外的本国公民的所得征税，较好弥补了税收漏洞，既保证了国家的财产权利，也加强了国家对于全球财力资源的调动能力和控制能力。

今后我国国际税制建设的重点之一，既要完善和强化对海外投资的征税权，也要借鉴西方如何对长期旅居海外本国公民征税的做法，通过强化国际税收征管、签订国际税收协定、交换国别税收情报等措施，稳固和强化国家税收主权。近年来我国国家税务部门通过与G20（二十国集团）、OECD（经合组织）等主要国家的合作协作，在参与全球税收治理方面，通过共同参与BEPS（税基侵蚀和利润转移）体制机制建设，签订相互税收协定等，为我国参与全球税收治理抢得了先机，因此我加大对海外收益的保护和管控，也应当以此作为重要的典范和突破口。

第二，加快在海外建设区域金融中心，形成全球跨国资金管理调动能力。依托“一带一路”倡议基础设施建设项目的推进和人民币跨境支付系统（CIPS）建设的加快，在主要投资东道国建设具有对我国海外利益进行管理、控制、运用、分配、调动的区域金融中心网络体系，并落实国家、企业以及经营人员在保护海外利益方面的职责和法律责任。在这方面，要制定相关的法律法规，不断完善体系，包括立法、行政法规和内部规章，涵盖和规范“走出去”金融企业保护我国海外利益的目标、战略、政策、措施，利益主体的责任与义务、动员的方式和操作细则，明确部门人员的行政责任和程序。

第三，完善“阻断外国法律与措施不当域外适用法”，形成反制外国“长臂管辖”能力。欧盟在1996年出台了《免受第三国立法及由此产生行动之域外适用影响的保护法案》（即《欧盟阻断法》），为我们提供了可资借鉴的经验。该法的核心机制包括：（1）明确了在欧盟境内，美国特定法律无效，美国法律的影响措施和司法文书不被认可和执行，进而从实体和程序上“阻断美国特定法律在欧盟境内的效力和执行”；（2）禁止欧盟相关实体遵守美国特定法律；（3）设定法律追索权。支持欧盟相关实体就美国特定法律对其带来的损失进行索赔。

2021年初我国出台了《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》，从及时报告、评估确认、发布禁令、司法救济和处罚制度等5个方面，对外国次级制裁（“长臂管辖”）进行反制，要求政府主管部门，对于经评估确认、存在不当域外适用的情形的外国法律与措施，可发布不得承认、不得执行、不得遵守有关外国法律与措施的禁令，充实了我国应对单边制裁或“长臂管辖”的能力。但该办法尚属临时规章，需尽快进行国家立法，并制定有关的实施办法和细则，通过财政预算、机构设置、人员和队伍配备落实有关措施。

在法制方面，一是要提升立法层次，使之成为中国对外反制外国不当“长臂管辖”的国家法律，明确规定具体实施的牵头机构，明确预算、部门职责、岗位编制、工作考核体制机制等。二是系统细化，尤其是对于工作机制需做到明确、透明和可操作。例如，明确违反国际法和国际关系基本准则的外国法律与措施的域外适用、不当禁止或者限制中国实体正常的经贸及相关活动的具体情形。三是建立迅速的对外执法发布机制，遇有中国企业按照本法向执法部门提起申诉，执法部门及第一时间以中英文向外发布。四是明确我国立法的严肃性。严格控制中国实体申请豁免中国法律，以体现本国法律优先于国际法的原则。法律应当明确对遵守中国政府禁令的实体遭受外国制裁损失进行法律救济的范围和政策力度。对于不遵守我国反制外国“长臂管辖”法律者，明确惩罚的刑责。

第四，注重外向力量建设，同步提升海外安保能力。完善《国家安全法》内容，继续通过海外保障基地建设，共享海外保障资源，稳固和提升未来海外利益保护等应急行动时期的动员潜力和能力。推进涉外民营安保产业发展，建设拥有国际视野和海外运营能力的安保队伍。

第五，积极和持续强化对外合作交流，塑造国际社会对中国爱好和平的国家民族性的认同能力。首先把“一带一路”倡议建设沿线国家和地区当作施策重点，在辅导企业提升海外投资和管理能力的同时，帮助“走出去”企业充分了解投资东道国的法律体系、文化习俗、民族特点、语言文字、饮食习惯等，注重与东道国社区、工会等非政府组织打好交道。

（作者系上海财经大学公共政策与治理研究院首席专家、副院长。本文是国家社会科学基金重点课题中间成果之一）