国务院办公厅日前印发《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》（下称《意见》）提出，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，聚焦重点领域，激发市场活力，推动生态保护修复高质量发展，增加优质生态产品供给，维护国家生态安全。

国务院发展研究中心研究员周宏春今天（11日）在接受第一财经记者采访时，就上述《意见》进行了解读。

生态保护修复需全社会共同付出

第一财经：我国的生态保护修复主要涉及哪些领域？这些年，生态保护修复进展如何？存在哪些不足和困难？

周宏春：我国生态保护修复的领域，在《意见》中已有明确规定，包括自然生态系统保护修复、农田生态系统保护修复、城镇生态系统保护修复、矿山生态保护修复、海洋生态保护修复等五类。

生态保护和修复以问题为导向，在《意见》中做了专门的限定，如受损、退化、功能下降的森林、草原、湿地、荒漠、河流、湖泊、沙漠等自然生态系统，生态功能减弱、生物多样性减少、开发利用与生态保护矛盾突出的农田生态系统，城镇生态系统连通不畅、生态空间不足等问题，历史遗留矿山存在的突出生态环境问题，以及海洋生境退化、外来物种入侵等问题，符合这些前置条件的生态环境，才是保护和修复的对象。

经过全国上下近年来的不懈努力，我国生态保护与修复工作取得明显成效，生态环境质量持续好转，林草植被覆盖度稳步提升，土地沙化、石漠化、水土流失等生态问题得到有效遏制，河湖、湿地、海洋生态得到较大保护和修复，生物多样性保护日益加强。

湖北武汉某区正在开展河道清理，恢复自然生态。摄影/章轲

具体而言，我国森林覆盖率从本世纪初的16.6%提高到22%左右，全国沙化土地面积年均减少1717平方公里，荒漠化土地面积年均减少2491平方公里，石漠化面积年均减少16万公顷。一些地区将生态保护与修复规划重点任务纳入地方“十三五”规划纲要和重点专项规划编制清单，并将生态保护与修复相关指标及任务分解落实到各级各部门，确保了规划各项工作有序推进。

一些地区建立跨区域综合执法工作机制。如福建省三明市在原生态环境综合执法大队的基础上，集中了水利、国土、环保、林业、矿业、安监等部门在生态管理领域的行政处罚权，成立了生态综合执法局，全面履行生态环境监督检查职能，起到了“生态警察”的作用。自然资源部也公布过生态保护和修复的十多个典型案例。

但同时，生态保护和修复也存在一些问题，部分生态问题没有得到根本性解决，湿地生态系统退化趋势尚未扭转，森林资源质量总体还不高，草原生态总体恶化局面尚未根本扭转，农田开发过度、耕地质量退化、海洋生态风险源多等问题仍然突出。保护和修改这些受损的自然生态系统，需要大量资金投入，需要全社会的共同付出。

强调社会资本参与有三方面原因

第一财经：《意见》为何特别强调鼓励和支持社会资本参与？与以往主要靠政府财政投入相比，社会资本参与生态保护修复有何益处？

周宏春：《意见》指出，鼓励和支持社会资本参与生态保护修复项目投资、设计、修复、管护等全过程，围绕生态保护修复开展生态产品开发、产业发展、科技创新、技术服务等活动，对区域生态保护修复进行全生命周期运营管护。

可以进行保护和修复的生态环境，还包括以政府支出责任为主（包括责任人灭失、自然灾害造成等）的生态保护修复，有明确责任人的生态保护修复，由这些责任人依法履行修复义务，并承担相应的修复或赔偿责任。

强调社会资本的参与有以下几方面的原因：一是社会资本相对充裕；二是社会资本的行为主体直接参与保护和修复是国际经验，资金的利用效率高；三是可以发挥社会行为主体的保护和修改技术。

从以往成功的经验来看，社会资本在生态保护修复中可以通过以下方式获得收益：

采取“生态保护修复+产业导入”方式，利用获得的自然资源资产使用权或特许经营权发展适宜产业；对投资形成的具有碳汇能力且符合相关要求的生态系统，申请核证碳汇增量并进行交易；

通过经政府批准的资源综合利用获得收益等。可以发展的产业主要包括投入循环农（林）业、生态旅游、休闲康养、自然教育、清洁能源及水资源利用、海洋生态牧场等；发展经济林产业和草、沙、竹、油茶、生物质能源等特色产业；参与河道保护和治理，在水资源利用等产业中依法优先享有权益；

此外，还包括参与外来入侵物种防治、生物遗传资源可持续利用，推广应用高效诱捕、生物天敌等实用技术；开展产品认证、生态标识、品牌建设等工作。此外，还可以享受相关的税收减免政策优惠和金融扶持。

关键是权益、责任、罚则是否明确

第一财经：社会资本参与生态保护修复的参与机制、参与方式、参与程序该如何设计？

周宏春：社会资本参与生态环境保护和修复的参与方式，主要有三种：即自主投资模式。可以单独或以联合体、产业联盟等形式出资开展生态保护修复；与政府合作模式。可按市场化原则设立基金，投资生态保护修复项目；公益参与模式。公益组织、个人等可以与政府及其部门合作，参与生态保护修复，共建生态文明。

对于政府合作的模式，还可以细分为多种情景，如对有稳定经营性收入的项目，可以是政府和社会资本合作（PPP）模式，地方政府可按规定通过投资补助、运营补贴、资本金注入等方式支持社会资本获得合理回报。

矿山生态保护修复有助于消除地质灾害隐患、恢复损毁土地植被。摄影/章轲

社会资本参与生态环境保护和修复的程序，《意见》也明确规定，一般为设立项目、制定方案、公开竞标、保护修复产品市场化交易。设立项目要依据各级国土空间规划、生态保护修复规划等规划和有关标准要求，确定任务和重点项目。方案要在广泛征求社会意见的基础上合理确定，明确目标或核心指标、自然资源（其中矿产资源仅限于因项目需要采挖的只能用作普通建筑材料的砂、石、粘土）资产配置及后续产业发展要求等。

通过竞争方式确定生态保护修复主体暨自然资源资产使用权人，并签订生态保护修复协议和土地出让合同等自然资源资产配置协议，明确修复要求、各方权利义务和违约责任。建立自然资源资产与生态保护修复产品的交易渠道，依托公共资源交易平台体系，规范开展市场化交易。

第一财经：社会资本参与生态保护修复，关键是如何保障社会资本的收益和权益？从以往成功的案例和模式上看，你认为需要什么样的配套政策？

周宏春：从以往经验看，保障社会资本的收益和权益，关键并不在于有多少配套政策，而在于制定的生态环境保护修复方案是否能得到执行，相关权益、责任、罚则等是否明确，以及地方政府以往项目的执行情况。

从这个意义上说，选择项目所在地、是否属于国家或地方相关规划中的重点、地方政府的财政能力等，决定了项目是否能够得到实施，以及社会资本的收益和权益能够得到保证。

功夫要花在项目实施之前

第一财经：社会资本参与生态保护修复，相应的财税和金融支持也十分必要。你对此有何建议？

周宏春：《意见》已经明确了产权激励、资源利用、财税支持和金融扶持等方面的政策。

要使这些政策得到切实执行，在制定生态环境保护修复的方案中，必须列出符合国家的那些可以享受的优惠政策。项目的前期投入应当有地方政府的权益（PPP模式可以看作是政府入股）。项目承担主体的资质必须符合各项规定，以便能够获得国家在生态文明建设方面的相应支持。

另外，融资模式要创新，以生态环境保护修复作为质押，申请绿色基金、绿色债券、绿色信贷、绿色保险等绿色金融的支持，尤其是可以探索发行绿色债券的方式融集必要的资金。

第一财经：我询问过几位商界人士，他们对参与生态保护修复有兴趣，但也有担心，担心投进去出不来，担心投资“打水漂”，担心权益得不到保障。你对此有何建议？

周宏春：保障社会资本的权益和收益，而不能“打水漂”，建议如下：

选择好项目，不要以“跑马圈地”的心态参与生态保护修复项目，也就是“功夫花在项目实施之前”。要认真研究项目所在地的问题是什么（问题导向）、解决了问题之后能产生什么效益，这是社会资本参与能够获得收益或权益的关键之所在。

坚定目标导向，特别要重视修复项目的投入产出分析。如修复的地方可以作为旅游胜地，就需要分析游客来自什么地方，可能的流量，需要的配套设施；建议不要将旅游地产作为主要受益来源。根据我个人的了解，以往将保护修复地作为旅游目的地的，特别是想通过旅游地产快速收回投资的，往往均没有达到预期目的。

在项目实施方案中明确参与各方的收益、责任和罚则。特别是要了解参与地方政府的以往实践、诚信情况、财政平衡情况。如果地方没有财政能力参与生态环境保护修复的能力，就应当尽量避免在那些地方选择并实施项目。