《中共中央国务院关于深入打好污染防治攻坚战的意见》（下称《意见》）11月7日发布。《意见》明确要求，统筹污染治理、生态保护、应对气候变化，保持力度、延伸深度、拓宽广度，以更高标准打好蓝天、碧水、净土保卫战，以高水平保护推动高质量发展、创造高品质生活。

《意见》有哪些新的亮点？与以往的“污染防治攻坚战”相比，在总体要求和具体措施上有何不同？在减污降碳和能源安全等方面有哪些新的提法？8日，国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文在接受第一财经记者采访时，就《意见》进行了解读。

“坚决打好”和“深入打好”有何不同？

第一财经：2018年6月，《中共中央国务院关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》印发，时隔3年，又印发了上述《意见》。从字面上看，一个是“坚决打好”，一个是“深入打好”。这两者有何不同？

常纪文：为了遏制环境污染，巩固污染防治和生态保护成果，中共中央、国务院于2018年6月发布了《关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》，该意见的目标期是2020年底，与2020年底全面建成小康社会的目标是相匹配的。该意见设立的目标如期实现了，在新时期必须按照2035年美丽中国基本实现的目标，设立2025年和2035年两个阶段污染防治的阶段性目标，只有这样，才能为今后的工作定好调并作出科学部署。

为此，中共中央、国务院发布了上述《意见》。两份意见，前者是后者的继承和发展，后者为前者的制定和实施奠定了坚实的体制、制度和机制基础。

《意见》因为设立了更高的目标，同样是难度大的攻坚战。加上新设立的“双碳”目标，要缓解我国生态环境保护结构性、根源性、趋势性压力，解决重点区域、重点行业突出的污染问题，目标实现难度可能更大。

第一财经：《意见》在基本原则上也与过去有很大的不同，突出强调要“方向不变、力度不减”“问题导向、环保为民”，以及“精准、科学、依法治污”“系统观念、协同增效”。为何要确定这些原则？

常纪文：其实这些原则在前几年就被提出了，如在疫情期间，一些地方就出现了经济增长的暂时困难，出现了放松环境保护监管的现象，中央就做出了“方向不变、力度不减”“的指示；为了克服生态环境执法“一刀切”现象，防止生态环境执法波及面扩大进而影响经济和社会的发展，中央提出了“精准、科学、依法治污”“的要求。

“问题导向、环保为民”一直是中央的要求，这一次予以强调，就是响应各方面期盼，解决老百姓关心的热点和重点生态环境问题，体现生态环境保护执政为民的要求。将这几个原则写进《意见》，是对前几年提出的行之有效的环境保护工作原则的巩固和发展，有利于将生态环境保护工作与经济社会发展工作有机地统筹起来。

三大保卫战如何“深入”才更有效？

第一财经：新一轮的污染防治攻坚战外部条件已经发生了很大变化，特别是“双碳”目标的提出，以及应对气候变化、能源安全、产业链供应链安全、粮食安全问题越发突出，深入打好污染防治攻坚战该如何找准发力点？

常纪文：《意见》既有内容的增量，如“双碳”工作，也有更加细化的规定，如生物多样性和生态安全保护的工作要求。深入打好污染防治攻坚战本来涉及经济和社会发展的各方面，再加进“双碳”目标和要求，会更加牵涉经济和社会发展的各方面，如果工作开展顺利，会有利于促进经济和社会的全面、系统发展和提升。

但是我国面临国际经济和社会百年未有之变局，要深入打好包括“双碳”战役在内的污染防治攻坚战，难度会比以前更大，道路会比以前更加曲折，因此必须进行周密的设计和系统的考虑，特别是要考虑《意见》实施引发的应对气候变化、能源安全、产业链供应链安全、粮食安全问题。个人建议对《意见》实施的经济和社会风险进行第三方预评估，提出一些预防和治理“一刀切”措施，防止措施不精准、不系统造成系统性风险。

深入打好包括“双碳”战役在内的污染防治攻坚战，必须进行周密的设计和系统的考虑。图为环保监测人员在检测空气质量。摄影/章轲

第一财经：《意见》强调了要深入打好蓝天保卫战、碧水保卫战、净土保卫战。三大保卫战如何“深入”才更加有效？

常纪文：深入打好蓝天保卫战、碧水保卫战、净土保卫战，一些工作是以前工作的深化，如实施化肥农药减量增效行动和农膜回收行动，到2025年，农村生活污水治理率达到40%，化肥农药利用率达到43%，全国畜禽粪污综合利用率达到80%以上；到2025年，县级城市建成区基本消除黑臭水体，京津冀、长三角、珠三角等区域力争提前1年完成。

也有一些工作内容是新增的，如严格落实粮食收购和销售出库质量安全检验制度和追溯制度；“十四五”时期推进100个左右地级及以上城市开展“无废城市”建设，鼓励有条件的省份全域推进“无废城市”建设；加强持久性有机污染物、内分泌干扰物等新污染物治理和调查监测、环境风险评估，强化地下水污染协同防治等。

对于这三大污染防治攻坚战部署的工作，应当按照《意见》的要求建立科学的工作思路和策略：坚持山水林田湖草系统治理、污染防治和减碳协同增效的观念，坚持在“五位一体”的格局内深入开展污染防治攻坚战，切忌就生态环境而论生态环境；坚持以问题为导向，解决人民群众关心的热点和难点生态环境问题，打通经济和社会可持续发展的堵点和痛点；科学、精准、依法发力，将生态环境执法督察的规律与生态环境保护本身的规律、经济和社会发展的规律结合起来，防止执法监管措施扩大化。在防止“一刀切”方面，特别要防止整改时间不科学和考核期间过短，要留有余地。

如何强化责任落实，强化监督考核？

第一财经：深入打好污染防治攻坚战，提高生态环境治理现代化水平十分关键。《意见》提出了一些具体措施，你对此有何评价？

常纪文：深入打好污染防治攻坚战，解决问题的能力最关键。这个能力既包括应对生态环境保护的经济、社会、技术能力，还包括国家治理的能力。中央最近强调，碳达峰碳中和是对国家治理能力的一场大考验。新时期包括“双碳”工作在内的污染防治攻坚战，要深入打好，更是对国家治理能力的一场大考验，各方面要引起重视，及早入手，加强学习，充分调研，开展分析研判，抢占先机，防止工作被动。

根据我近几年在一线的工作调研，在全面强化生态环境法治保障方面，我建议在“依法对生态环境违法犯罪行为严惩重罚”的基础上，既要加强对违法犯罪的民营企业及其责任人的打击，也要加强对违法犯罪的国有企业及其责任人的惩罚力度，重点打击指使或者默许违法犯罪的法定代表人或者企业实控人，防止下属成为替罪羊，真正发挥生态环境法治的威慑力。同时完善碳达峰碳中和的标准体系，制定长江、黄河、黄河、海河等流域的生态环境治理标准和污染物排放标准。

在健全生态环境经济政策方面，建议打开思路，加强生态环境产权改革，譬如放开生态保护红线以外的国家所有、集体所有的林地、草地经营权，在严格保护中吸引社会投资，将绿水青山全面系统地转化为金山银山。

在实施环境基础设施补短板行动方面，建议在乡村全面开展农村生态环境整治行动，将改水改厕、垃圾分类、河道池塘整治、庭院美化、道路修建、绿色产业有机结合起来，提升生态环境容量。

在提升生态环境监管执法效能方面，加强公众参与，争取在2025年前后修改《环境保护法》《行政诉讼法》，全面启动社会组织依法对行政机关提起生态环境行政公益诉讼的制度。我个人判断，2025年全面启动生态环境行政公益诉讼的各方面条件基本具备。

第一财经：近年来，我国在推动地方政府做好生态环境保护工作中，也大力推行了党政同责、一岗双责等制度。在新一轮污染防治攻坚战中，如何强化责任落实，强化监督考核？

常纪文：在新一轮污染防治攻坚战中，要继续发挥生态环境保护党政同责和生态环境保护督察制度的最终保障和威慑作用，但是在新时代更要大力推进引导性和鼓励性制度建设，调动各方面的积极性，让老百姓、企业和市场主动参与，发挥人民群众和市场的创造性作用，只有这样，绿水青山才能守得住、守得久。

在具体的实施中，生态环境保护党政同责、生态环境保护督察和“双碳”考核中，要科学、精准实施，切忌“一刀切”。在出台和实施相关的政策时，要加强相关部门的会商，用服务经济和社会的思维来开展监管，给地方和企业留足整改和调整生产的时间。