养老金第三支柱政策框架上报国务院已有数月，改革方案出台的脚步渐行渐近。

我国养老金第三支柱怎么建？上海市、福建省（含厦门市）、苏州工业园区三地试点能够为新政提供哪些经验？第一财经近日就养老金第三支柱的相关问题采访了清华大学五道口金融学院中国保险与养老金研究中心研究总监朱俊生。

朱俊生曾任国务院发展研究中心金融研究所保险研究室副主任，长期关注养老保险第三支柱的制度建设进程，在过去的两年，他对三地试点的情况进行了调研。朱俊生认为，第三支柱建设是一个系统工程，需要政府、市场、公众等各方力量全面参与，需要一整套相互配合的政策支持体系。

在具体的制度设计上，朱俊生建议，适当降低基本养老保险的缴费比例，优化财政和税收激励政策，适当提高税延养老保险税前抵扣标准，并探索直接补贴式个人养老金，提升制度的公平性和覆盖面。

第一财经：我国养老金体系的资产规模如何？当前的养老金体系在应对人口老龄化方面存在哪些问题？

朱俊生：由于养老金体系尚不健全，特别是私营养老金（即相对于第一支柱基本养老保险而言的第二支柱企业年金、职业年金；第三支柱个人储蓄性养老金、商业养老保险）发展相对滞后，中国养老金体系积累的资产规模较为有限。根据测算，2019年中国养老金体系三个支柱积累的养老资产约为9.61万亿元，仅占GDP（99万亿元）的9.70%。

与国际比较来看，2018年，全球养老金资产规模前22个国家或地区的养老资产占GDP的平均比重为67%。美国2019年三个支柱积累的养老金资产总量为35.1万亿美元，占GDP（21.428万亿美元）的163.8%。

目前中国养老金体系存在的突出问题包括：一是养老资产总量不足，难以适应老龄化要求；二是养老金体系结构性失衡，第一支柱独大，第二、三支柱发展相对滞后；三是作为第一支柱的基本养老保险可持续发展压力大。

2019年，在我国养老金总资产中，第一支柱为6.29万亿元，占65.45%，第二支柱为1.80万亿元，占18.73%，第三支柱为1.52万亿元，占比只有15.82%。

中国三支柱发展不平衡的原因主要是没有充分发挥市场机制在养老金体系中的作用，企业年金和商业养老保险发展迟缓。在三支柱养老金体系结构失衡的情况下，退休人员的收入结构单一。随着个人寿命延长，通过完善制度设计和产品创新发展养老金第三支柱，引导个人财富投向长期养老金融产品，可以更充分地发挥商业补充型养老金在养老金体系中的地位和作用，进一步优化国民退休收入结构。

第一财经：我国于2018年5月在上海市、福建省（含厦门市）、苏州工业园区三地启动了个人税收递延型商业养老保险试点，试点本是暂定一年，但现在已经延期两年多，效果却不尽如人意。在对三地试点的调研中，您认为试点中存在哪些有待进一步改善的问题？

朱俊生：个人税收递延型商业养老保险启动试点，填补了税收优惠型第三支柱的空白，标志着第三支柱制度框架初步建立。

从试点的效果来看，截至2020年末，共有23家保险公司参与试点，19家公司出单，累计实现保费收入4.3亿元，参保人数4.9万人，保费收入与参与人数都有待进一步提升。

我们在调研中发现，税收优惠方式有待拓展。根据《关于开展个人税收递延型商业养老保险试点的通知》，我国采取EET的递延征税模式（即在补充养老保险业务购买阶段、资金运用阶段免税，在养老金领取阶段征税的一种企业年金税收模式），对于高收入群体有一定的激励作用，但中低收入群体可能因收入达不到个税起征点而无法享受，不利于提升制度的公平性和覆盖面。

税收递延政策也有待完善。目前关于个人缴费税前扣除标准以及个人领取商业养老金征税的规定存在如下问题。第一，税前扣除额度过低，不足以提升消费者需求。当前个人缴费税前扣除标准、特别是当月收入(或当年收入)6%的额度限制较低时，消费者实际税前扣除的额度很有限，节税效果不明显。第二，税延额度计算方式较为复杂，不便于操作。此外，税延操作流程复杂，增加了参保的难度。繁琐的抵扣流程影响了企业组织员工购买和员工个人自发购买的积极性。

试点的另一个问题是财税政策的实施载体有待从产品制转换为账户制。账户制与产品制的核心区别在于税收优惠是给到账户还是产品。账户制的参与方式是“缴费即享受税优”，而不区分参与人是否已经主动购买了第三支柱养老金融产品。产品制的参与方式是“购买产品才享受优惠”，税收优惠给到个人购买产品行为，不购买产品则无法享受税收优惠。

第一财经：您对养老金第三支柱的政策设计有什么建议？

朱俊生：我国第三支柱由于在收入分配格局、养老金结构、税收激励政策以及监管制度等多方面存在提升的空间，发展的潜力未充分释放。

首先，充足的收入是个人养老的基础，个人的养老准备是否充分很大程度上取决于居民收入增长以及劳动者在国民收入分配中所占份额大小。2008年以来，中国劳动报酬占GDP的比重逐步提升至2017年的48%，但仍低于20世纪90年代的水平。劳动报酬份额下降导致了居民收入份额的下降，造成个人养老准备不足。

因此，增加收入是完善多支柱的老年保障体系的首要途径。包括维持经济和就业的持续增长，增加居民收入，提高个人对于养老的准备程度；通过财税政策调整，使劳动者报酬与劳动生产率提高同步，居民收入增长与经济增长同步，以提高居民收入和支付能力，增强个人对于养老的自我保障能力。

在养老金体系改革和政策调整中，要充分考虑个人养老金作为第三支柱与基本养老保险之间的互动关系。近年来，我国用人单位养老保险缴费率从20%下调至16%，已经在很大程度上降低了缴费负担。但从国际比较看，16%仍然较高，不利于建立多支柱的养老金体系。

下一步可对养老保险三个支柱的缴费率统一进行调整，适当降低第一支柱缴费率，为提高第二、三支柱缴费率创造条件，着力提高第二支柱、第三支柱替代率。这不仅有助于理顺养老保险制度中政府与市场的关系，而且可以减轻企业负担，提高企业竞争力，促进经济增长。

在具体的制度设计方面，要从产品制转为账户制，可以将基本养老保险个人账户、企业年金、职业年金、个人税收递延型商业养老保险打通，实现税收优惠政策、投资管理、缴费、账户记录和基金转移接续方面的衔接。

在财政和税收激励政策方面，要完善EET的税收递延政策，适当提高税延养老保险税前抵扣标准。比如，每月抵扣额度可提高至2000或3000元，并取消6%的比例限制，统一按照固定标准税前扣除，方便员工投保以及企业人力资源部门协助办理税收递延手续。

此外，还可以探索直接补贴式个人养老金。对于年收入没有达到个税起征点的群体参加第三支柱，可以给予一定比例的财政补贴使政策惠及中低收入人群，提升制度的公平性和覆盖面。