美国的国家安全战略核心是军事和外交两大内容，2021年3月白宫在《过渡阶段国家安全战略指导方针》中提出了四项方针。第一，将在国家安全和外交领域开辟新航程；第二，将谨慎使用武力，同时将把外交作为对外战略的首选项；第三，借助贸易和国际经济策略服务于美国利益；第四，集中做好国内事务。

拜登政府匆忙制订安全战略指导方针的意图是强化持久优势，保持美国在与中国等国的战略竞争中的可持续能力，而经济竞争是核心，财政能力是进行经济竞争的支柱和基础。美国联邦2022财年已于10月1日开始，标志着民主党全球治理策略调整步伐正式启动。那么美国将如何通过调整财政预算提高其全球治理能力，美国今后十年内的军事与外交支出将发生什么变化，美国调整财政预算将会对军事与外交产生什么影响？这些都是值得关注的大问题。

拜登政府将财政支出作为稳固美国霸权基础的再投资

2021年5月拜登在新财年预算书中说，把财政预算作为再投资的目的有三个，即战胜新冠肺炎疫情，拯救美国经济；重建美好国家，使美国更加强大；为塑造公平、有效和负责任政府提供基础能力。而财政再投资也将内化为美国的国家实力，创造更多经济机会，提供更好的教育，消除气候变暖，并维持强大国防。所以，美国必须通过财政支出，恢复强盛地位。然而，21世纪以来，美国经济增长趋势发生巨变，财政征收能力急剧下降，加速着美全球治理能力的持续衰落，直接影响其全球战略能力。

首先，美财富创造能力和财政征收能力都在急剧下降。冷战结束以来，美增长周期可分为2001年9·11事件之前的十年、9·11事件到2007大衰退爆发、大衰退到新冠肺炎疫情暴发三个阶段。总的来看在此三十年内，美名义GDP曲线较为平缓，但税收收入增长极其缓慢，而支出增长则远远快于税收收入增长，其中联邦公共债务在“大衰退”后急速提升是最显著的趋势。

1991~2001年，美国GDP增长了40.33%，税收收入增长了47.01%；但自9·11事件到2020年，美国GDP翻了一番，联邦税收收入仅增长60%，财政支出却增加了351.64%，债务总额增加了466.26%。拜登政府2022年财政预算申请显示，预计到2026年联邦债务还将继续加速增加，财政收入增速更加缓慢，财政支出也将出现萎缩。美国财政增长和收支格局的变化，打破了旧增长格局平衡，这种基础因素与新冠肺炎疫情长期化因素相结合，正在逐步颠覆美国的国际治理能力。

其次，美国政治经济体制的健康自愈能力在逐渐丧失。进入21世纪以来，美经济增长经历了大衰退和疫情经济衰退。其中，美国经济在大衰退后倒退了五年左右时间，随着经济的恢复，美国在阿富汗和伊拉克战争支出急剧增加，债务急剧攀升，经济呈现畸形繁荣，经济持续缓慢增长8年之久。2020年疫情暴发以来，美再次爆发经济衰退，此次衰退虽短暂，然而国内生产能力利用率直到2021年8月份才恢复到76.4%的疫情前水平，但仍延续着长期颓势；疫情还造成了900万劳动人口永久性退出就业市场；重创了医保体系，加重失业保障体系压力和养老保障体系压力。疫情对美国联邦财政潜在的长期伤害日益显现，因此拜登上台后即急忙出台临时国家安全战略，加快了包括经济安全在内的战略调整。

再次，美外交与军事预算两大支出开始发生趋势性逆转。联邦财政支出由相机支出和强制支出两类账户构成，其中国防支出和外交支出均属相机支出，每年根据全球治理需求而定。从国防支出和外交支出及其比重的演变大致可看出美国处理国际事务的战略思维变化。

美在中期内有可能更多运用外交手段处理国际事务。在1991年冷战结束当年，美外交支出与国防支出之比为6.42%，2001年发生9·11恐怖袭击事件当年，该比值增加到7.29%，延续着冷战结束后上升大趋势。但是2002年却跌到6.97%，国防支出大增显示美国开始诉诸军事实力解决外部安全问题，这就是两场反恐战争和在利比亚、叙利亚的军事行动。

从2018~2020年，美外交支出与国防支出之比均值保持在7.82%左右，但2021年该比值陡增至8.46%，预计到2024年还将升至8.97%，比9·11事件次年以来的均值净增2个百分点，并将在2022~2026年稳定在8.57%左右。外交投入比重大大上升透露出拜登政府对外军事、外交两手即将出现交替，起码在其任期内将维持这种趋势。正如《过渡阶段国家安全战略指导方针》所言，“我们将在国防和负责任地使用军队方面做出明智而有约束的选择，同时把外交提升为我们的首选工具”。

拜登政府将通过调整相机支出规模与结构稳固霸权

2022财年财政预算的重点是应对新冠疫情、气候变化以及所谓“中国威胁”，强化外交投资，恢复美外交机构的活力和士气，重建盟国关系，保证美国再次成为世界领袖。2022财年相机支出政策已不再执行十年来的上限政策，总规模将提高到1.52万亿美元，同比增加8.6%，并逐年递增。除移民改革外，相机支出将主要投入外交、盟友、退伍军人等三大政策领域，以保证用于处理国际事务的预算支出有更大灵活性。

第一，提高支出水平稳固所谓“国际领袖”地位。外交支出将更多支持驻外使团活动，支持联合国等国际机构；援助他国战胜新冠肺炎疫情，扩大在全球卫生安全活动；成立卫生安全融资机制，为应对疫情再次暴发做准备；向国际气候项目提供资金，恢复美全球领导地位。

第二，支持军事、外交双管齐下应对所谓中俄“威胁”。透过太平洋威慑计划联合印太、北约盟友确保战胜挑战，还要“捍卫民主、自由和法治”，强化网络安全。

第三，大幅提高退伍军人福利保障，为美军走上未来战场吃定心丸。拨款975亿美元改善退伍军人妇女健康、心理健康，强化预防自杀和退伍军人无家可归计划；为退伍军人创伤性脑损伤、毒物暴露医疗投入巨资；确保美退伍军人家庭福利水平维持全球最高水平。

第四，透过国防预算推动美全球军事运用能力转型。五角大楼将根据宽口径认定威胁、明智选择支出项目、精打细算投资国防等三项原则，确定军事支出。

新财年美国防部预算有三个主要特点：

一是，加大国防支出以支持军事优先事项。2022财年国防预算拨款7529亿美元，其中军事拨款7150亿美元，主要用于结束“永远战争”、投资前沿能力建设、强化与盟国关系三方面。

二是，提高基础军事预算规模，将战争预算（OCO）纳入其中。国防总预算增加1.6%，加强海、空力量开展对华战略竞争。但是，未来五角大楼占全部联邦机构预算拨款之比，将从2001~2020年17.22%的均值，下降到2021~2026年的11.65%，收缩格局明显。这一趋势是美国经济慢增长格局与财政困境的必然结果，正如《司马法·仁本第一》所言：“故国虽大，好战必亡”。2021年8月美军从阿富汗撤军是其军事能力收缩的明显标志。

三是，强化军备和国防动员潜力建设。2022财年国防预算将注重提升美军战争潜力建设，总投入1221亿美元，占国防部年度总预算的17.8%，规模巨大。其中美国陆军、海军和海军陆战队、空军、特种作战四大军种分别投入278亿美元（22.76%）、485亿美元（39.72%）、365亿美元（29.89%）、94亿美元，同时把军人控制在214.6万人。预算结构的调整有助于增强美军的战斗力后劲，并有利于国防研发和武器工业发展。

由此可见，由于旧的地缘政治格局发生动摇，美国对外军事意愿在暂时性相对收缩，外交能力将加强。美将加快全球战略重心东移，通过外交和向盟国提供安全承诺、军售和军事援助等手段威胁中俄等；在中长期内，美将不得不更多利用外交手段扩大折中空间。美国长期财政能力下降和规模结构变化将是长期现象，必将引起全球治理新变化。

中国既要积极参与全球治理也要加大保护全球利益

新中国成立70余年来，国家利益遍布全球各个角落，2020年，对外全行业直接投资1329.4亿美元，对外承包工程完成营业1559.4亿美元，新签合同额2555.4亿美元的八成集中在基础设施领域；完成营业额1559.4亿美元；中企宣布的海外并购总额464.1亿美元。可见中国对外投资合作大国地位持续巩固，在推动构建开放型世界经济中发挥了积极作用。但是新冠肺炎疫情暴发后，2020年中企宣布退出的海外投资项目金额达493.3亿美元，首次超过宣布的全年并购总额，较2019年多了124%；对外承包工程完成营业额同比下降接近一成，稳定对外投资对于全球经济意义重大。

我国应通过适度提升对外事务支出规模、优化预算占比为全球治理提供中国方案。作为全球有影响力的大国，中国还将承担越来越多的国际义务，向国际社会提供公共产品，这是国家实力提升后的必然之举，也是建设人类命运共同体的根本要求。当前可以财政预算为主要工具，以预算规模、结构、投向为控制变量，在政府各部门增加或扩充面向全球治理的国际事务部门承担新产生的全球职能，对于参与全球治理、维护改革开放成果都具有十分重要的意义。

（作者系上海财经大学公共政策与治理研究院首席专家、副院长，本文是教育部高校国别和区域研究2021年度课题中间成果之一）

文章作者

• 李超民

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