深圳陆域开发强度已达50%，这三类流量空间成新增长点

深圳发展空间不足是一个老问题，也是一个老难题。

10月14日，中国国务院新闻办公室举行了深圳综合改革试点实施一周年进展成效新闻发布会。自然资源部副部长庄少勤表示，根据第三次国土调查，深圳市目前陆域开发强度已经达到50%。为保障城市的生态安全、粮食安全和防止城市病，深圳开发强度要严格控制。所以深圳未来的发展空间不能再走规模扩张的老路，要通过改革的方式，加大对存量资源的盘活力度，走一条内涵式、集约型、绿色化的高质量发展新路子。

深圳土地不足问题由来已久。根据第七次全国人口普查数据，按深圳常住人口1756万和土地面积1997平方公里计算，深圳目前人口密度达8791人/平方公里，高居全国大中城市首位。

针对深圳土地资源不足问题，去年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案（2020－2025年）》（下称《实施方案》）提出，支持在土地管理制度上深化探索和提升城市空间统筹管理水平。“今年专门审查同意了深圳市15项自然资源领域的改革实施方案，重点是如何盘活存量空间，探索城市有机更新的新路子，鼓励深圳进行探索。”庄少勤说。

9月8日，施工人员在深圳前海交易广场T4栋项目现场工作。新华社。

他表示，一年来有关的改革举措取得了初步成效，基本形成了以流量空间为增长点的城市更新发展新模式。这其中的流量，包括区域性流量、结构流量和资源周转流量。“盘活存量，关键是要把存量变成有效的空间流量。”

其中的区域性流量，是指深圳结合省市的国土空间规划，优化区域空间格局。特别是对接粤港澳大湾区战略，还有深化深汕特别合作区衔接，通过区域互动和连接，为人口和经济的承载能力提供支持。

结构流量是指通过支持对土地混合开发、空间复合利用的政策创新，形成更多的结构流量。比如深圳市修订出台了深圳市地下空间开发利用管理办法。在有些地区，比如光明科学城、前海综合枢纽等地区已经在推动空间的复合利用。特别还推进了二三产混合用地，最近在未来科技城的一宗地上，融合了生产生活生态的各种功能空间，打造了一个产城融合、职住平衡的产业社区。从传统的单一功能产业园区向复合功能、体现以人为中心的产业社区转变。

资源周转流量是指通过创新土地利用的全周期政策，在时间维度上进行创新，形成更多的资源周转流量。特别是对闲置土地使用权回收机制进行了探索，有效增加市场流动性和空间流动性，使土地资源周转更加有效。

同时，在今年3月1日，全国首部城市更新地方立法《深圳经济特区城市更新条例》开始实施，深圳在解决“拆迁难”的问题上进行了立法上的率先突破。

同时，深圳也初步形成了以需求为导向的市场化配置资源新模式。

除了分层设置使用权支持土地的混合开发和空间复合利用外，深圳还改革了土地计划的管理方式，不需要按照年度下达计划，而是以国土空间规划为约束，与五年发展规划相衔接，与市场需求相匹配的新模式。土地计划的下达可以按照五年一个周期，与五年发展规划相衔接，一方面提高了计划的整体性和战略性，同时也可以更好满足市场变化和经济社会发展需要，更有灵活性和时效性。

另外，基于“多规合一”重构审批体系，深圳目前在探索建设项目用地用林用海“三合一”的审批制度改革，在“多规合一”的基础上推进用地的“多审合一、多证合一”，实现用地用林用海“统一收文、统一办理、统一发文”，显著提高了审批效率，优化了营商环境。

此外，深圳还初步形成了以数字化时空平台为基础的空间开发保护全生命周期管理的新模式。

庄少勤表示，深圳在全国率先建立了“多规合一”的信息平台，在这个基础上形成了国土空间基础信息平台。这个平台上面整合了全市各类空间要素和相关权益的数据信息，在横向上不仅打通了规划、国土、海洋等全域空间资源数据的“内循环”，还实现了与人口、产业、交通等社会经济数据的“外循环”。

在纵向上，将调查、登记、规划、保护、利用、权益保障、监管等环节形成一个全链条、全生命周期的管理。同时推进三维实景空间的可视化，为打造智慧城市和数字城市奠定基础。

基于第三次国土调查和第七次人口普查，自然资源部对全国的国土资源环境承载能力和开发适宜性作了评价分析，对一些主要城市的土地利用进行了体检评估。庄少勤表示，总体上的结论是，全国的城镇开发特别是土地利用逐步进入到了一个以存量为主的发展时期。

“所以深圳的探索特别是人口还在增加的情况下，如何利用存量来支持高质量发展，对全国有非常重要的示范意义。”庄少勤说。

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文章作者

黄琼

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深圳综合改革试点土地城市空间治理

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