明年起河南所有县不再向市上交财力，财政省直管县再掀高潮？

23日，河南省政府发布《关于印发深化省与市县财政体制改革方案的通知》（下称《通知》），《通知》明确，将河南省财政直管县范围扩大至102个县（市）。这意味着今后县财政收入“交够中央和省之后，剩下都是自己的”，不用再向市（即省辖市）上缴财政收入，而且省级将转移支付、债券资金直拨到县，可以避免地市截留财力。

多位财税专家告诉第一财经，河南此次改革十分彻底，县财政将与市财政平起平坐，财政管理放权可以调动市县发展经济、培植税源的积极性，有利于做大县域经济。

早在2005年，就有地方政府开始探索省直管县试点，此后中国大概有一半的县实现了省直管县财政体制，但这项改革并未完全达到预期效果，出于各种考量，有些地方废止了试点。

财政直管县属于一种管理创新，需要根据各地实际来推进，不宜全国“一刀切”硬推广。

8000亿财政资金分配更多地向县级倾斜

按照现行财政体制，县级财政收入除了要上缴中央和省级之外，还需要给地市一份，各地比例并不相同。不少地方县级财政收入实力较弱，但承担着较重的公共服务职能，财政收支矛盾大。

1992年，浙江、河北、江苏、河南等省份陆续推行了以“强县扩权”为主要内容的改革试点，把地级市的经济管理权限直接下放给一些重点县。2005年，全国农村税费改革试点工作会议指出：“要改革县乡财政的管理方式，具备条件的地方，可以推进‘省管县’的改革试点。”同年，财政部发文要求各省积极推进省财政直管县。

所谓省财政直管县，是指在政府间收支划分、转移支付、资金往来、预决算、年终结算等方面，实现省财政与市、县财政直接联系，开展相关业务工作。省财政直管县可以帮助缓解县级财政困难，减少财政管理级次，降低行政成本。

财政部数据显示，截至2011年底，全国27个省份在1080个市县实行了省直管县财政管理方式改革，约占全国县级总数的54%。这项改革仍在推进，河南在省财政直管县上迈出一大步。

9月23日，河南省政府发布《通知》，拉开了当地全面深化省财政直管县财政管理改革序幕。

《通知》明确，按照放权赋能的原则，财政直管县的范围由目前的24个扩大至全部102个县（市）。各县（市）的财政体制由省财政直接核定，财政收入除上划中央和省级部分外全部留归当地使用，市级不再参与分享。县（市）范围内由地方承担的共同财政事权支出责任，调整为省与县（市）分担，市级不再分担。各类转移支付、债券资金由省财政直接下达到县（市）等。

上海财经大学教授范子英告诉第一财经，这次河南将省直管县推至全部102个县，可见改革非常彻底。这体现在县收入不再上缴市一级，而只用上缴中央和省两级。相应地市一级也不承担相应支出责任，而由省、县来共担。河南拥有庞大的转移支付、债券资金，这些钱不再先分配至市，再由市分配到县，而是直接由省分配到县。

“这基本等于抽调了市一级对县财政管理权限，在财政管理体制上县级和市级处于同一个级别。”范子英说。

根据《通知》，河南本次省与市县财政体制改革自2022年1月1日起实施。河南官方解读《通知》时表示，改革后县与市在财政管理体制上属于并列关系，最大限度的赋予县财政管理权限。县范围内的财政收入市级不再分享，能够有效调动县抓经济、上项目、聚财源的积极性。各类转移支付、债券资金由省财政直接分配下拨到县，能够有效提升县财政整体保障水平，增强对“三保”支出的保障能力等。

根据官方数据，2020年中央对河南省转移支付为5065亿元，河南省2020年发行地方政府债券规模2728亿元，2020年河南省本级广义财政收入（不含社保）约450亿元。这意味着这笔超过8000亿元巨额财政资金分配中将更多向县级倾斜。

不宜全国“一刀切”硬推广

2009年，财政部曾发文提出，2012年底前力争全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政改革。但从目前来看，这项改革未达到当初设定的目标。而近些年的高级别文件中，也较少直接提及省直管县改革。

辽宁大学地方财政研究院院长王振宇对第一财经分析，财政省直管县改革持续了十多年，总体上没有达到预期效果，并未有效解决基层财政困难问题。这项改革试点，不属于规范意义上的下管一级“逐级”财政体制范畴，用管理方式创新定义更为准确。

“作为一种改革‘试点’不宜全国‘一刀切’硬推广，应结合国家层面有关财税体制改革的顶层设计，本着基本公共服务均等化原则，重构激励约束新机制，分类实策指导规范，避免省以下财政关系频道调整。”王振宇说。

中国社科院财经战略研究院研究员杨志勇曾撰文分析，原先，市帮县是天经地义，但是，随着财政“省直管县”，市可能不再帮县。有一些市，本来在全省范围内经济发展水平较高，财力比省级雄厚（“省直管县”只能保证各县财力达到全省平均水平），市对县的支持力度会高于省。一些本来应安排在县的招商项目，可能被市级政府按照统筹兼顾的原则移到其他地方；一些需要市里审批的事务，也可能因此滞后。

杨志勇认为，财政体制改革单兵突进，与行政管理体制的冲突很大。财政事务虽是政府综合事务，但它毕竟只是一级政府众多事务的一种。财政“省直管县”，不可避免地与行政管理体制上的“市管县”发生冲突。

有地方财政官员曾撰文表示，省直管县后，省辖市对直管县支持力度减弱，一些财政奖补、配套资金不愿再拨给县。尽管财政体制实现县与市平行关系，但人事管理、社会事务管理等仍归市级管理，行政上是隶属关系，导致县工作不协调，事权财权不对称。

“河南这次省财政直管县改革力度大，祝愿能够探索出一条新路。”杨志勇告诉第一财经。

为解决一些实践中的问题，《通知》明确，鼓励省辖市继续对所属县给予资金支持，并负责省级委托的一般性工作事务。省财政直接向各县调度现金，办理财政结算。

实践中，一些财力雄厚的市对县的支持力度更大，因此有些地方重回“市管县”；另一些地方撤县设区后，将资源、人口等整合发展大都市圈。调整甚至取消了省财政直管县，或者撤县设区从而回归市级管辖。

比如，2016年，辽宁省取消对绥中县和昌图县实行省管县财政管理体制。2017年广西对经济辐射能力较强的南宁市、柳州市以及纳入北部湾城市群规划的北海市、钦州市和防城港市不再实行省财政直管县，而改为全部实行“市管县”。江苏、浙江等地撤县设区等。

范子英表示，很多地市都将资源投入到城市发展中，而不倾向于投入到县域。浙江很早就实行财政直管县体制，因此浙江很多县级市比如义乌等都很强，县域经济很发达，但地级市相对比较弱。因此也有地方开始进行政策反思。

近年来，随着中央与地方财政事权和支出责任划分改革稳步推进，各省也推动相应的改革，权责更加清晰。而共同富裕目标下，基本公共服务均等化和区域协调发展被摆在更重要位置，承载主要人口的县域也将得到更大支持。专家认为，这些都有利于省财政直管县改革的推进。

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文章作者

陈益刊

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