当美国冲向财政悬崖，债务上限的刹车国会还踩得住吗？

留给美国的时间不多了，“国家违约”如达摩克利斯之剑悬在美国政府头顶。

“我们应该认真研究一下取消债务限额的问题。世界上其他国家都没有债务限额，”美国亿万富翁、凯雷投资集团创始人鲁宾斯坦（David Rubenstein）呼吁说，“我们为什么需要一个债务限额？我们不需要债务限额。”

美国为什么会有债务限额？通俗来说，就像汽车的刹车踏板一样，债务限额是美国国会限制政府无底限借贷的法律工具。当政府债务达到限额，而国会不调整上限，美国将无法支付其欠款，并可能违约。美国政府忌惮这一点，就会在花钱时量入为出。

但实际上，法律工具只是工具，债务限额并没有达到预期的“限制”效果。因为每当美国政府触及限额，国会每次都会点头同意继续提高上限。近一个世纪以来，该上限已被上调100多次。但过去100次支持，并不意味着国会下一次仍会放行。

现在，美国再次面临着债务限额拷问，国会就威胁要给出“反对”的答案。

当地时间9月21日，由民主党控制的美国众议院以220票对211票通过了一项法案，提出将美国债务上限暂停至2022年12月，并为今年9月30日之后（美国的新一财年由此开始）联邦政府的运作提供资金。然而，共和党人表示将在参议院全力阻击法案通过。

如果美国国会未能提高债务上限，导致届时联邦政府“弹尽粮绝”无力支付账单，正如美国财政部部长耶伦（Janet Yellen）近日公开警告的那样，可能会引发一场经济灾难，削弱美国国力。

美国债务上限的问题，也推高了本周美股市场的不确定性。

但投资咨询公司BCA Research研究分析师比利克（Pavel Bilyk）对第一财经记者表示，他们仍然预计债务上限只会造成暂时的波动。一方面，美国民主党人有权力单方面提高或暂停上限。另一方面，共和党人最终也将点头，因为他们无法承担让美国国债违约的责任。

民主党是否要单独对债务负责

2019年，时任特朗普政府和国会批准了新的两党债务上限协议，同时提高了美国国内和军事常规开支的预算上限。暂停两年之后，债务上限在今年8月重新生效。根据美国国会预算办公室数据，当前联邦债务逾28万亿美元（约合181万亿元人民币）。这也是美国国内债务有史以来的最高一次。

美国财政部近日警告，今年10月，所有避免付款违约的会计措施都将被用尽。国债市场也显示出对国会无法及时采取行动的担忧，10月底或11月初到期的债券收益率要高于之前或之后到期的债券。

“众议院将通过立法，为政府提供资金到今年12月，以避免在9月30日的最后期限前发生不必要的政府关门，损害美国家庭和我们的经济复苏，”众议院议长佩洛西（Nancy Pelosi）和参议院多数党领袖舒默（Chuck Schumer）在一份联合声明中说，“避免政府停摆的立法还将包括暂停债务限额至2022年12月。”

众议院投票通过的这份临时法案将防止大多数美国联邦机构关闭，并确保在12月3日前正常运作。该法案还将为各州提供286亿美元救灾款项，用于从飓风和野火等自然灾害中复苏，以及提供63亿美元用于安置阿富汗战争难民。

美国总统拜登本周初对该法案表示支持，称这能保持政府开放，提供救济，并避免灾难性的违约。“这是两党的责任，阻止该法案将是不可原谅的。”他说。

该法案需要至少60票才能在参议院通过。然而，共和党人表示，只要民主党继续推进包含拜登大部分经济议程的党派税收和支出计划，他们就不会投票支持提高债务上限。参议院拨款委员会首席共和党人谢尔比（Richard Shelby）宣布他将投反对票，这表明该法案在参议院很难获得10位共和党人支持。

比利克对第一财经记者称：“民主党人在他们的2022财政年度预算决议中就没有提及暂停或提高债务上限，这就意味着他们做了一个重大的赌博，即试图让共和党人分担责任。但共和党人无疑将进行积极的抵抗。”

如果法案无法在参议院通过，民主党人可以将债务上限条款从拨款法案中剥离，然后利用快速通道预算程序，在没有共和党人支持的情况下提高债务上限。

共和党人对这种做法乐见其成，他们主张，数万亿美元的新支出优先事项是由民主党推动的，与共和党无关。但民主党人并不愿意这样做，因为这意味着该党将单独为债务问题承担政治责任。民主党人表示，目前美国需要提高债务上限，是两党达成共识的一系列政策事项造成的。仅前总统特朗普的共和党政府执政期间，美国就增加了7万亿美元赤字。

债务上限一提再提

9月30日，美国国会面临着“第一道坎”。如果国会届时未能达成协议为政府提供资金，许多关键的联邦服务将在10月1日停止。数以百万计的联邦雇员将被停发工资，国家公园也面临关闭，甚至疫苗分发和接种工作也会受到影响。

三年前，特朗普政府执政时期，美国曾发生过一次“政府停摆”。据投资银行摩根大通估计，政府停摆的每一周，美国都会损失15亿美元。由于疫情带来了广泛失业问题，2021年的停摆可能会产生更大的经济影响。

10月中旬，美国可能遭遇“第二道坎”。如果国会不采取行动调整债务上限，美国政府将债务违约。耶伦将这一前景称为“金融末日”。信贷机构惠誉评级此前警告说，这会威胁到美国政府的评级，使其债务更加昂贵。

据美媒分析，不提高债务限额将对全球金融市场产生灾难性影响。利率将飙升，提高纳税人、消费者和其他借款人的成本。由于投资者对购买美国国债的安全性产生质疑，美元价值将长期下降，汽车和住房贷款成本将上升。

不过，如开头所述，历史上，是否要提高债务上限这个问题，从来没有出现过否定答案。多年来，提高或调整债务上限已经成了美国国会的一项例行公事。自1960年以来，国会共提高或调整债务限额78次。其中，共和党总统执政时49次，民主党人入主白宫时29次。仅特朗普政府时期，国会就三次提高了上限。

最近几天，一些民主党议员出面表示，他们不会允许美国债务违约。最终，民主党可能采取特殊立法手段，绕过共和党的封锁，自行提高债务上限。但这一过程可能需要数天时间。这意味着，即使国会避免了最为恐怖的金融崩溃，也至少会出现短期的政府关门。

即使在债务上限最终得以解决，从长远来看，美国纳税人和美国经济也会受到伤害。根据穆迪分析的研究，奥巴马政府时期，2011年和2013年曾两次出现关于债务上限的预算之争，这造成了金融的不确定性和商业投资的萎缩。到2015年，美国经济损失高达1800亿美元以及120万个就业岗位。

根据穆迪分析公司的报告，债务上限问题的长期僵局将使美国损失多达600万个工作岗位，抹去多达15万亿美元的家庭财富，并使失业率从5%左右飙升到大约9%。

此外，这也导致美国无法向海外举债。美国财政部借款咨询委员会（又名TBAC）前不久曾发出疑问，未来谁来购买美国国债？这就意味着，美国或已嗅到债务危机的风险，因此维持良好的偿债信用对美国市场显得更加重要。

美国资管机构Pioneer Investment Management Inc基金经理约翰·凯里（John A. Carey）称，新冠疫情仍然存在，再次触发市场担忧；而美国政府面对的挑战，比如各种税收和支出计划，前景仍然不明。

“老债王”格罗斯早些时候也表示，“随着美国通胀加速到5%以上，我正在做空美国国债”。

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文章作者

高雅

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美国国会债务限额债务违约

美国会众议院通过临时拨款和债务上限法案

按照立法规则，民主党必须争取至少10位共和党参议员的支持才能确保参议院通过上述临时拨款和债务上限法案。不过，参议院共和党领袖麦康奈尔日前表示，共和党参议员支持通过临时拨款法案，但不同意将其与债务上限议题捆绑到一起。

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