独特的税收制度是海南自贸港建设的一大关键，其中一大目标是海南在2025年前将现行增值税、消费税、车辆购置税、城市维护建设税及教育费附加等税费进行简并，启动在货物和服务零售环节征收销售税相关工作。

近日，国家税务总局海南省税务局党委书记、局长刘磊在《中国税务》撰文透露，海南探索销售税税制设计，围绕《海南自由贸易港建设总体方案》作出的自贸港特殊的税收制度安排，成立销售税改革研究课题组，着重开展销售税制国际比较借鉴、税制衔接、收入规模测算等领域，以及货物由内地进入海南自贸港退税机制的研究。

海南销售税方案研究起草工作早已展开。去年4月海南省委深改办（自贸港工委办）副主任李宇飞公开表示，中央及省级层面已成立专班开展销售税制改革及税制衔接等相关研究工作。

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根据《海南日报》报道，海南财政厅去年已经研究起草了销售税改革初步方案，完成近万家企业实证分析，专题研究销售税与内地税制衔接等重点难点问题，组织成立销售税专家咨询委员会并召开技术性研讨会。今年将完善销售税改革方案。

当然，销售税制设计由中央相关部委主导推进，海南积极配合相关工作。

为何简并

国家为何要在海南自贸港简并五个税费为销售税？

时任海南财政厅副厅长杨雷曾解释，从税制安排上看，销售税是海南自贸港初步实现贸易自由便利的基础。目前产品进口征收关税、进口环节增值税和消费税三种税。实施销售税改革后，进口环节增值税、消费税相应不再征收，再辅以“零关税”安排，可以切实降低进口成本，在全岛封关运作时初步形成与贸易、投资自由便利相适应的税制安排。

他表示，销售税的“五税合一”不是简单的合一，不是平移，而是创建一个新税种，是税制的重大变化，其影响体现在各个方面。例如，“五税合一”很大程度上简化了海南自贸港的税制体系，可以降低税收征纳成本，提高征管效率，也使得企业在运营、财务核算等方面更加便捷高效。同时，未来销售税在货物和服务的零售环节征收，对于生产型企业来说，在整个生产过程中将不再负担这五种税收，有助于降低企业税负，增强企业活力。

另外，简并前的五个税费相当部分属于中央财政收入，而五税费简并后的销售税作为地方财政收入，这将增强海南自贸港财力，有利于推进海南自贸港建设。

如何设计一套科学合理的销售税制度，实现海南新旧税制平稳衔接，并与内地税制有效衔接，且确保征管可控、财政收入平稳等，成为下一步工作重点。

北京国家会计学院教授李旭红告诉第一财经，销售税不仅需要均衡征纳成本，优化税收营商环境，有利于贸易便利化等因素，同时还需要考虑到税制设计如何促进整体海南自由贸易港的高质量可持续性发展。此外，保障优势产业的集聚效应、财政的收支平衡以及与内地税制的整体衔接等问题都是必不可少需要考虑的因素，从而建立海南自贸港开放高地为创新导向并紧密链接内地与世界经济，促进我国新发展阶段高质量发展的新型现代税制。

在这方面，一些学者官员提出了自己具体的建议。

2020年时任海南省税务局副局长兰双萱在《税务研究》撰文表示，销售税实现的关键在于如何锁定最终消费环节，并能实现有效征管。其中一种模式是不彻底的消费环节征税，主要运用对纳税人分类管理手段来实现。鉴于我国当前相对完备的增值税管理体系，经研究比较分析，利用现行增值税纳税人分类管理办法实现最终环节销售税作为过渡性方案是可行的。

他表示，这一模式销售税实现的关键在于将会计核算健全、信用良好的一般纳税人认定为生产企业，其购入货物和服务时不向上家支付销售税；一般纳税人将货物、服务销售给会计核算不健全、信用有待提升的小规模纳税人认定为进入消费环节，需要缴纳销售税。

兰双萱认为，该模式可以实现倾向于增值税对货物和服务普遍征收的销售税，也可以实现以特定货物服务为征收对象的销售税；可以实现与内地增值税课税范围、税率相同的销售税，也可以实现海南自由贸易港独有的销售税模式。具体如何确定海南自由贸易港征税范围、税率等税制要素，有待于继续考察海南自由贸易港与内地税制衔接的外部条件。

另外，这一销售税征收模式可以保证基本税源征收到位，征管风险可控，纳税人征税痛感没有改变。

中国社会科学院财经战略研究院杜爽、汪德华、马珺等在《国际税收》发表的《海南自由贸易港销售税制度设计建议：基于最小化征纳成本的考量》一文。该文认为，海南自贸港销售税税制设计可以借鉴现行增值税制度经验，实行普遍征税，并发挥现行增值税征管体系的优势，对纳税人实行分类管理，以便在保证财政收入的同时，降低征管成本。

比如，为保证征管效率，海南自贸港销售税可以借鉴我国增值税以“企业”为征管抓手的思路，规定销售方为纳税义务人，在此基础上抓住关键环节、关键类型企业，对纳税人实施分类管理，可大幅减少纳税人数量，提高征管便利程度，降低征管成本。从保持税收遵从度、避免提高征管成本的角度考虑，海南自贸港销售税不宜设置较高税率，可以以内地增值税税率为参考，零售商品，尤其是零售服务适用税率不宜高于增值税税率水平。

如何与内地增值税衔接

由于未来内地依然采取现行税制，而海南采取独特的销售税等税制，如何与内地税制协调也成为一大难点。

兰双萱认为，海南自由贸易港销售税与内地增值税的衔接模式，根本上取决于海南与内地的货物流通模式。在全世界都在积极追求建立自由贸易区、扩大统一市场的潮流下，从宏观角度看，海南自由贸易港不宜放弃当前与内地的统一市场，因此，建议在海南自由贸易港与内地货物流通模式上选择海南自产货物与内地货物双向按国内自由流通，海南进口货物进入内地走报关程序，相应的海南自由贸易港销售税应保持与内地增值税相同的征税范围和税率，不建议单独设计一套税制，那样与内地市场很难衔接，失去的将是统一大市场的福利。

他认为，对应的海南自由贸易港与内地税制衔接方式则可先以内地的增值税模式为主，而后根据经济社会发展形势，过渡到以海南自由贸易港销售税模式为主；对于包含进口料件的货物实行报关补征关税。

上述社科院文章建议，内地进入海南的货物按出口管理、对企业间交易退税。这一机制能够将增值税链条延伸至海南，降低税制协调成本。当货物由内地进入海南时，海关不介入，除给予退税之外可以视同国内流通交易，这种做法有利于维护全国市场统一。

李旭红表示，由于销售税免于在生产环节纳税，对于制造业，尤其是先进制造业而言是非常有利的税收环境，将有利于促进海南自贸港的投资行为，从而带动创新、就业及贸易。同时，海南的税制优势还反映在多税种所形成的综合性优惠税收环境，通过人才个税优惠、物资的零关税以及企业所得税的低税收负担与销售税的相互配合，将会形成良好的政策预期效应。