“十四五”及今后一段时期，上海将加快形成“中心辐射、两翼齐飞、新城发力、南北转型”的空间新格局，促进市域发展格局重塑、整体优化。其中“新城发力”指大力实施新城发展战略，承接主城核心功能，按照产城融合、功能完备、职住平衡、生态宜居、交通便利、治理高效的新一轮新城建设要求，大力推进嘉定、松江、青浦、奉贤、南汇等五个新城建设。2021年3月，上海发布了《关于本市“十四五”加快推进新城规划建设工作的实施意见》及相关支持政策与专项方案，标志着新一轮新城建设的全面起步。上海不仅是一个超大城市，还是引领长三角一体化发展的龙头，因此五个新城的建设除了优化市域空间结构，还承担着服务长三角一体化的使命。

五个新城的战略定位之一就是服务长三角一体化

《上海市城市总体规划（2017~2035年）》对于新城的定位是：“将位于重要区域廊道上、发展基础较好的嘉定、松江、青浦、奉贤、南汇等新城培育成在长三角城市群中具有辐射带动作用的综合性节点城市。”可见，“长三角”“独立”“综合性”“节点”等战略性描述都是五个新城战略定位的关键词，都蕴含着服务长三角一体化的内涵。

第一，“面向长三角的城市”。以前的新城受行政区经济思维的影响，更多的是“眼睛向内”，较少考虑新城自身的角色定位，更不会考虑与毗邻区域的联动。随着长三角一体化的深入推进，新城要着眼于打造成为长三角城市群特别是上海大都市圈中的重要城市，并与上海中心城区一道，构成上海大都市圈的核心内圈，承担起共同代表国家参与全球竞争的使命。

第二，“独立城市”。以前的新城在超大城市的“中心—外围”结构中，往往存在“大树底下不长草”的现象，自身服务配套极不完善，更难以承载全市的主导功能。随着长三角一体化的深入推进，新城要增强独立性，必须具备相对完善的城市服务功能和一定规模的人口，打造为具备较强的自我服务能力和近沪服务能力、相当程度上能够内在循环的城市。

第三，“综合性城市”。以前的新城脱胎于城市工业基地，基本以某种单一的生产功能为支撑。随着长三角一体化的深入推进，新城要围绕“主导功能突出、多重功能复合”，着力培育和集聚生产功能、科技功能、生活功能、消费功能、商务功能、文化功能、枢纽功能、生态功能等，特别是要承载上海全球城市核心功能，打造成为长三角城市群中的综合性城市。

第四，“节点城市”。以前的新城相对孤立、对外联系相对单一，无论是道路交通、生活服务还是产业生态、信息交流，更多的都是承担着“过境通道”的角色，远达不到“指挥中枢”的地位。随着长三角一体化的深入推进，特别是在构建“双循环”的大格局下，新城要打造成为交通、生产、物流、服务、信息等领域的重要枢纽，深度融入长三角城市网络体系。

五个新城服务长三角一体化各有所长

尽管习惯上统称为“五个新城”，但是在服务长三角一体化方面，各个新城的资源禀赋和服务重心还是有着一定的差异。五个新城都注重通过塑造差异化功能，强化辐射带动作用。

第一，嘉定新城侧重以“产业协同+智慧交通”为功能引领的毗邻区域一体化。《上海市嘉定区总体规划暨土地利用总体规划（2017~2035年）》明确，“嘉定新城定位为沪宁廊道上的西北门户节点城市，具有独特人文魅力和科技创新力，辐射服务长三角的现代化生态园林城市”。《嘉定新城“十四五”规划建设行动方案》进一步明确，嘉定新城将发挥沪宁发展轴上的枢纽节点作用，建设国家智慧交通先导试验区。从战略空间看，嘉定、昆山、太仓相互毗邻，已经在共同打造以产业协同为基础的嘉昆太协同创新圈，同时嘉昆太又均处于虹桥国际开放枢纽北向拓展带，昆山提出打造“沪苏同城第一站、虹桥北向活力源”的功能定位，太仓提出“上海下一站、下一站上海”的城市标识，太仓娄江新城明确提出打造上海五个新城“姐妹城”。从发展基础看，嘉定新城制造业特别是汽车产业发达，特别是全力打造汽车“新四化”、智能传感器及物联网、高性能医疗设备及精准医疗三大千亿级产业，开展国家智慧城市基础设施与智能网联汽车协同发展先行先试，建设长三角智慧交通最佳实践区和示范体验区。因此，嘉定新城重在服务嘉昆太一体化发展，打造沪苏同城示范区。

第二，青浦新城侧重以“制度创新+数字干线”为功能引领的毗邻区域一体化。《上海市青浦区总体规划暨土地利用总体规划（2017~2035年）》明确，“青浦新城是上海推动长三角更高质量一体化发展的综合性节点城市，引领示范长三角协同创新、绿色发展、文化传承的生态宜居之城”。《青浦新城“十四五”规划建设行动方案》进一步明确，青浦新城将充分发挥区位优势和国家战略优势，青浦新城将打造上海大都市圈的门户城市、一体化示范区的中心城市和长三角城市群的枢纽城市。从战略空间看，青浦新城处于中国国际进口博览会、虹桥国际开放枢纽、长三角生态绿色一体化发展示范区的战略叠加区，重在探索不破行政隶属、打破行政边界，以扩大对外开放深化对内开放、从区域项目协同走向区域一体化的制度创新。从发展基础看，青浦新城正在积极打造“长三角数字干线”，率先提出打造数字未来（Future）、数字魔幻（Fantasy）、数字时尚（Fashion）、数字乐趣（Fun）、数字友好（Friendly）的5F数字之城，特别是将依托一体化示范区的上海青浦、江苏吴江、浙江嘉善打造“数字三体”，建设“东数西算”国家算力枢纽节点和数据中心集群。因此，青浦新城重在服务示范区一体化发展，打造沪苏同城和嘉兴接轨上海桥头堡集成区。

第三，松江新城侧重以“科技创新+门户枢纽”为功能引领的九城市一体化。《上海市松江区总体规划暨土地利用总体规划（2017~2035年）》明确，“松江新城将培育成为长三角城市群中具有辐射带动能力的综合性节点城市，是上海在沪杭廊道上的西南门户，是以科教和创新为动力，以战略性新兴产业、服务经济和文化创意产业为支撑的现代化宜居城市，具有上海历史文化底蕴、自然山水特色的休闲旅游度假胜地和区域高等教育基地”。《松江新城“十四五”规划建设行动方案》进一步明确，松江新城将打造“上海都市圈第一圈层”主力城市、全市经济发展的重要增长极、上海辐射长三角的战略支撑点，成为向世界展示长三角一体化高质量发展城市群的重要窗口城市。从战略空间看，松江新城是G60科创走廊的策源地城市，同时也处于虹桥国际开放枢纽南向拓展带，重点瞄准国际先进科创能力和产业体系，勇当科技与产业创新开路先锋。从发展基础看，松江新城是五个新城中唯一一个拥有城市级交通枢纽的新城，打造高铁时代“站城一体”与“四网融合”的枢纽之城，进而建设长三角要素资源配置门户枢纽。因此，松江新城重在服务G60科创走廊九城市一体化发展，打造长三角科创产业协作核心区。

第四，奉贤新城侧重以“特色载体+公园城市”为功能引领的湾区联动一体化。《上海市奉贤区总体规划暨土地利用总体规划（2017~2035年）》明确，“从区域发展愿景看，奉贤新城是代表上海参与杭州湾一体化竞合的门户城市，辐射杭州湾北岸的综合性服务型城市；从上海大都市愿景看，奉贤新城是上海沿海发展廊道上重要的区域性节点城市，引领上海大都市圈南部地区发展的区域中心城市；从新城自身发展特色看，奉贤新城是以美丽健康产业和先进制造业为主导的，具有独特生态禀赋、科技创新力鲜明、人文底蕴深厚的宜居新城”。《奉贤新城“十四五”规划建设行动方案》进一步明确，奉贤新城将立足“新片区西部门户、南上海城市中心、长三角活力新城”，打造环杭州湾发展廊道上具有鲜明产业特色和独特生态禀赋的综合性节点城市。从战略空间看，奉贤新城与浙江“大湾区”遥相呼应，着力激活服务辐射杭州湾北岸的节点功能。从发展基础看，奉贤新城依托东方美谷，构建“全球生命健康产业创新高地”；同时，奉贤新城也是五个新城中第一个提出建设“公园城市”的新城。因此，奉贤新城重在服务杭州湾区域一体化发展，打造湾区一体化引领区。

第五，南汇新城侧重以“对外开放+功能平台”为功能引领的区域联动一体化。《上海市浦东新区国土空间总体规划（2017~2035年）》明确，“南汇新城定位为上海建设全球城市的战略新空间，中国（上海）自由贸易试验区临港新片区的主城区，沿海战略协同走廊上的综合性节点城市”。《南汇新城“十四五”规划建设行动方案》进一步明确，南汇新城打造具有较强国际市场影响力和竞争力的特殊经济功能区核心承载区，链接全球、辐射长三角的独立综合性节点滨海城市，令人向往的“东海明珠”和新城建设的标杆典范。从战略空间看，南汇新城地处临港新片区，是五个新城中唯一的特殊经济功能区，突出开放性与国际化，在若干重点领域率先实现突破。从发展基础看，南汇新城以构建具有国际竞争力的高水平开放型现代化产业体系为重点，攻坚集成电路、人工智能、生物医药、智能新能源汽车、高端装备制造等前沿产业，培育新型国际贸易、跨境金融服务、现代航运服务、数字信息服务、科技创新服务等现代服务业，并集聚了人工智能公共算力平台、工业互联网标识解析国家顶级节点、国家新型互联网交换中心等功能性信息基础设施。因此，南汇新城重在通过平台辐射，打造服务长三角更大范围区域一体化发展功能区。

五个新城服务长三角一体化的短板

尽管五个新城在服务长三角一体化发展方面已经取得了初步成效，但总的来看，其辐射半径仍然较小，带动作用尚不明显，还存在不少短板，与新城的战略定位仍有显著差距。

第一，核心功能有待提升。五个新城要力求成为上海未来发展最具活力的重要增长极和发动机，并与中心城区一道，构成上海大都市圈的“核心内圈”，就要扩大功能辐射半径，这可以从跨区域通勤人口的流动来衡量功能能级。根据《长三角城市跨城通勤年度报告》，近3年来，在跨城通勤规模逐年增长的情况下，上海中心城区跨城通勤占上海市域的比重逐年提升（分别为24.2%、29.6%、34.8%），且中心城区流入的占比提升尤为明显，说明上海中心城区的功能引力处于不断加强的状态。就五个新城而言，与长三角通勤联系较为紧密的是嘉定、青浦、松江新城，其规模分别占五个新城总量的55.1%、34.1%和9.5%。从规模上看，嘉定和青浦新城与近沪地区联系最紧密；从方向上看，以新城吸引近沪地区通勤者为主。总的来看，五个新城不仅在跨区域人口流动的规模上较小，五个新城之间的差异也比较显著，对照上海正在打造的“四大功能”，五个新城都还不能视为重要的功能承载区。

第二，交通联系有待畅通。五个新城的区位条件各有差异，但是总的来看，普遍缺乏独立的对外交通枢纽和高频次的对外交通联系方式，与中心城区、与省际毗邻区域的时间距离都在1小时左右。特别是在铁路联系方面，除了松江新城之外，嘉定新城尽管位于京沪高铁和沪宁城际干线上，但是基本为过境交通；青浦新城、奉贤新城和南汇新城尚没有铁路线路，特别是奉贤新城和南汇新城基本上处于上海交通网络的末梢；作为城际之间特别是都市圈内部之间主要交通方式的市域（郊）铁路，五个新城都还存在空白。同时，新城普遍存在主次干路密度偏低、内部道路体系不够完善的问题，长三角地区往往越过新城直接与中心城区发生联系，容易产生“灯下黑”现象。这些因素导致了五个新城对外联系不畅，尚未充分融入区域交通网络，无论是道路交通、生活服务还是产业生态、信息交流，更多承担着“过境通道”的角色，离智慧中枢的地位还有较大差距。

第三，服务能力有待强化。“新城”的概念脱胎于卫星城，上海的新城发展经历了卫星城—郊区新城—新城的蜕变。在历史上，新城的城市功能不全，在生产、生活、服务等方面都高度依赖中心城区，更多的是一个辅城的角色。多年的历史欠账，使得五个新城的基本公共服务资源不足、能级不高，自我服务能力和近沪服务能力不足。尽管五个新城都引进了一些市场化公共服务资源，但是优质的公办教育、卫生、养老资源仍相对欠缺，也普遍缺乏高品质的公共文化、体育、艺术空间，对于吸引年轻人的“好玩”的地方不多。同时，五个新城的消费服务供给存在结构性偏差，一般的商业载体存在供给过剩的情况，高品质、个性化的商业载体比较短缺，在上海建设国际消费中心城市进程中，缺乏具有显示度的商业地标。尽管五个新城都规划导入更多的公共服务资源，但是在短时间内，其服务能力还存在规划实施与当前需求之间的“时间差”。

第四，人口集聚有待加速。五个新城都致力于集聚百万规模的常住人口，这是作为大城市的入门级门槛。根据第七次人口普查的数据，五个新城的常住人口规模中，松江新城约81万人、嘉定新城约70万人、青浦新城约40万人、奉贤新城约40万人、南汇新城约37万人，青浦、奉贤和南汇新城距离百万人口还有不少差距。尽管五个新城缩短了“居转户”的年限，但是对于长三角的双创人才吸引力仍显不足。其中的原因，一方面在于新城的产业支撑相对薄弱，缺乏多样化的就业岗位，导致新城对长三角高端人才就业引力不大，难以有效承接中心城区产业和人口的疏解，同时对于本地居民也难以提供充足或合适的就业岗位，导致相当数量的人口跨区域就业；另一方面在于新城的住房供给存在结构性短缺，商品住宅的价格偏高，房价收入比较高，同时多元化、品质化、便利化的人才公寓供应不足，年轻人创新创业的成本仍然较高，由此导致的产城割裂、职住分离的问题也比较突出。

五个新城更好服务长三角一体化的建议

综上所述，五个新城在服务长三角一体化发展方面各有所长，也都存在共性的短板。下一步，五个新城要紧紧围绕战略定位，坚持需求导向、问题导向、结果导向，深度融入长三角区域城市网络。

第一，要坚持功能为王。功能，是超越数量和规模，甚至高于质量和效益的特质。作为贯穿新城高质量发展始终的综合性要素，五个新城要围绕强化“四大功能”，根据在上海城镇体系中、上海大都市圈中、长三角城市群中的禀赋与分工，通过不同的领域体现新城的功能导向，不断扩大功能辐射半径、提升功能带动能力。

一是强化全球资源配置功能，就是要坚定不移扩大开放，提升新城的中心集聚度，大力引进和培育跨国公司，深度融入全球生产和贸易网络。

二是强化科技创新策源功能，就是要积极引进和充分发挥科技创新和产业创新平台作用，并进一步深化与长三角城市的创新联动，形成各具特色、多样化的科技创新空间网络体系。

三是强化高端产业引领功能，就是要提升“一城一名园”发展能级，引导三大先导产业和六大重点产业向产业基地和产业社区集中布局，同时大力发展现代服务业，在长三角更大范围内构建产业链。四是强化开放枢纽门户功能，就是要主动推进以枢纽型、功能性、网络化和智能化为特征的超大城市现代化基础设施体系建设。

第二，要坚持交通为基。五个新城要聚焦“外建大通道、内建大网络、共建大枢纽”，以扩大辐射扇面、实现区域交通互联互通新突破为重点，加快确立新城区域枢纽地位，构建多层次、立体化、跨区域的一体化交通发展模式，加速形成全域交通链接新格局。

一是要建设便捷高效的对外交通系统，形成支撑新城“30、45、60”出行目标的综合交通体系基本框架，重点加强市域（郊）铁路建设，积极争取开通城际列车，同步探索借鉴日本JR铁路“Free Car”和月票模式，率先在长三角地区推出铁路通勤月票，逐步争取市域铁路公交化运行，形成上海大都市圈内部高效便捷的铁路交通网络。

二是要打造系统完善的内部综合交通体系，补齐道路系统层次和功能短板，进一步提升新城内部交通效率。

三是要同步完善“线上交通网络”，也就是着力推进新一代信息基础设施建设，积极布局数字化功能平台，特别是要结合“东数西算”工程，探索有序扩大数据对外开放、加快构建数据国内循环，打造成为数字长三角的重要节点。

第三，要坚持服务为要。五个新城要适度超前布局高品质公共服务资源，坚持“补短板”与“拉长板”相结合，从水平上和结构上提升新城辐射服务能级。

一是要完善新城的公共服务体系，目前来看，确保每个新城至少拥有1所高职以上高等教育机构（校区）、1家三级综合性医院已经基本没有问题，但是拥有1个市级体育设施、1处大型文化场馆，其难点不在于“建”而在于“营”，特别是对于新城而言，文化和体育消费市场还不成熟，需要通过一定的时间进行培育，在这个过程中需要承担较大的成本。

二是要加快完善“15分钟社区生活圈”，重点增效提质社区公共资源，实现卫生、养老、教育、文化、体育、商业等社区公共服务设施及公共空间15分钟步行可达覆盖率显著提升，营造服务精准、便捷可达、功能复合、活力安全的宜居社区。

三是要着力打造商业地标，加快建设综合性新城商业中心，集聚优质消费资源，推动消费融合创新，优化商业布局，形成层次分明、布局合理、功能完备、业态先进、错位发展的新城商业体系；同时结合历史街区、城市生态景观、特色文化旅游资源等，形成商旅文结合的特色消费功能区。

第四，要坚持以人为本。五个新城要加快集聚人口，特别是要结合所在地区的重大产业项目，前瞻性谋划人才集聚方案，把“人随产走”深化为“人随产留”，进一步推动产城融合、职住平衡。

一是要优化住宅空间布局，完善多样化住房供应体系，特别是坚决落实房地产调控措施，稳定房价预期；同时多方位筹措保障性住房，率先探索新城范围内的农村集体经营性建设用地入市发展保障性租赁住房，支持新城范围内的保留村、保护村利用农村闲置宅基地和闲置农房改造为保障性租赁房，引导产业园区利用闲置厂房改建转换为保障性租赁房，鼓励轨道交通站点周边的闲置低效商务楼宇改造为保障性租赁住房。

二是要加快推进产业园区二次开发，统筹实施形态更新、业态更新、功能更新，推进产业园区转型升级为产业社区、创新街区、场景新区、品质城区。

三是要聚焦满足人口就业、居住需求的公共开放空间，构建具有网络化、人性化、高环境标准、高品质的城市公共空间体系，形成“活力高效、共享均好”的公共空间体系，打造充满活力、传承文脉、绿色生态、舒适便捷、世界一流的公共空间。

第五，要坚持制度为魂。五个新城要更好服务长三角一体化发展，关键在于制度保障。在积极推广长三角生态绿色一体化发展示范区创新经验的基础上，还要根据共性要求和个性需求，不断探索制度创新。

一是要创新权能保障制度，按照“应放尽放”要求和上级有关法律法规、政策文件规定，积极争取承接更多的行政审批权限下放，提升行政审批效率，力争全面实现“新城事、新城办”。

二是要创新法律保障制度，要充分借鉴发达国家的法制经验，如英国的《1976年新城法》、法国的《1983年新城法》和美国1968年的《新城开发法》等，积极探索制定贴合新城特色和需求的法规条例，在土地征用、财政税收、住房建设、人才引进等方面形成相对应的法定依据。

三是要创新要素保障制度，鼓励新城采用授权经营、基础设施项目配建经营性建设内容等方式盘活存量资产，探索建立面向长三角的城市合伙人制度，定期发布投资机会清单，引导更多社会资本参与新城建设；研究用地性质混合、主体功能兼容的综合用地管理方式，探索地上地下空间综合利用机制，实施新城规划指标整体管控，对部分地块的容积率、绿化率、蓝绿空间等，根据需求实施平移政策，满足实际建设需要。

（作者系华略智库高级合伙人、长三角研究院院长）