驱车在菏宝高速新乡西收费站下车回老家时，关军（化名）总会在234国道与宝山大道交叉口将车停下，然后将目光投向一片140多亩的荒地和水坑——这里，本该是关军投资建设的一个酒店。但他却为这片荒地，与新乡市凤泉区人民政府（下称“凤泉区政府”）打起了行政官司。

由于此案的典型意义，2021年年底，河南省高级人民法院（下称“河南省高院”）曾专门以“某公司诉新乡市凤泉区人民政府行政允诺案”为题，详细披露了关军与凤泉区政府的数十年纠葛。

“本案是一起因政府招商引资引发的行政允诺纠纷，当事人之间的争议长达十余年，矛盾较为激烈。如果处理不当，不仅会破坏良好的营商环境，损害民营企业的合法权益，也会影响诚信政府的形象。”河南省高院称。

“通过招商引资，推动本区域经济发展，一直是各地发展经济的主要手段，但各地之间，区域优势同质化严重，又造成在招商引资时竞争非常激烈。”在得知关军与凤泉区的数十年纠葛后，河南省改革发展研究院院长周健对第一财经感慨说。

凤泉区当地主要官员在后续的招商引资工作中，则专门强调了招商引资工作中的营商环境。

例如，今年2月13日，凤泉区区长丁文广在对全区项目进行调研时表示，全区要把优化营商环境作为发展的重大任务和战略性基础工程去抓，深入开展“万人助万企”活动，畅通政融企沟通渠道，着力打造一流营商环境。

10年前招商引资的四星级酒店，如今仍是一片荒地

“定亲”

“10年前，这里就该是一座四星级酒店了。”关军指着上述荒地对第一财经记者说。

一个当年令关军与凤泉区均满怀期待的项目，为何会走到最终对簿公堂的地步？

关军曾是辉县市一家煤矿的煤老板，在煤炭行情看涨的年月，他赚了一些钱，便开始寻找一些新的投资项目。

而此时的凤泉区政府，为了开发推进与辉县市毗邻的一个产业园区的工业化进程，也正在到处招商引资，并对外发布了《凤泉区产业集聚区招商引资优惠政策（暂行）》，提出了很多招商引资的优惠条件，包括土地供应和财政扶持政策。

位于太行山余脉凤凰山麓的的凤泉区，是新乡市面积最小的县区，总人口亦不过10多万人。

“凤泉区是个穷县（区），很多企业不愿意来，为了把他们招来，我们想了很多办法。”当地一名官员称。

2010年10月，关军看到凤泉区政府的上述招商引资政策后，以其实际控制的新乡市金门投资有限公司（后改名为新乡市金门实业有限公司，下称“金门公司”）名义，与凤泉区政府、凤泉区产业集聚区管理委员会以及新乡市卫北经济投资有限公司等相关方共同达成投资意向，准备到凤泉区投资建设四星级宾馆项目，双方最终选定的位置，是一个位于234国道与宝山大道交岔路口、总面积达16万平方米的大坑（分南、北两个区域）。

为何会选中这个位置？其中的原因之一，是地理位置。该区域地处新乡市区与凤泉区、辉县市的三地交汇处，周边四通八达，而且向南2公里，即是菏宝高速新乡西收费站，唯一的不足是，凤泉区政府及相关方尚未给该地块办理土地、规划手续——这也成为关军迟迟不敢动工的最大顾虑。

为了推进项目建设，凤泉区政府及相关方承诺，将积极协助关军办理项目的审批手续。随后，关军开始多方筹资，准备大干一场，但他注意到，虽然此时自己已经完成了动工（填土）之前的准备工作，但凤泉区政府及相关方承诺的有关土地和规划手续，却迟迟不见踪影。

没有土地、规划手续，动工就是“违建”。关军因此心存顾虑，不敢轻易动工。

停工

为了打消他的顾虑，凤泉区产业集聚区管委会在2010年12月2日代表凤泉区政府给关军出具了一份《承诺书》，其中表述称：“我区将积极请示新乡市政府协调辉县市政府尽快将项目用地问题予以关注 解决，以确保金门投资有限公司行政服务中心项目用地”。

随后的2011年2月21日，凤泉区政府又向关军出具了一份凤办（2011）2号《关于卫北园区四星级宾馆项目建设会议纪要》，内容为：凤泉区相关政府部门召开了会议，对推进金门公司四星级宾馆项目建设中存在的问题进行了专题研究，对涉及规划、土地事宜进行了安排部署，会议认为，区委、区政府要切实保障该项目的建设。关于规划问题，由区规划局主动做好项目规划手续报批等工作；关于土地问题，由市国土局凤泉分局负责切实保障该项目的建设用地并办理相关手续，金门公司要立即启动项目前期准备和建设工作；卫北园区要积极协调辉县市政府、市国土局、火电厂，确保火电厂废弃灰坑土地的收回、出让，确保项目建设顺利推进；金门公司要消除顾虑、放下包袱，加快项目建设进度，确保按照年度计划推进项目建设。

关军称，自己正是在得到上述两份书面承诺后，最终决定开始组织施工。2011年3月4日，该项目经过申请立项，之后，又报经新乡市发改委复核同意，于当年3月16日在凤泉区发改委进行了备案。

此后，关军先后填土约32万立方米，将其中一个大坑填平，施工期间，关军虽然多次催促办理相关手续，但他期待的土地、规划等手续的办理，却一直没有进展。在这种情况下，关军称，自己不敢再继续施工下去，并委托河南一家会计师事务所对施工情况进行了审计。2012年12月25日，该会计师事务所出具了一份在建工程价值5347408元的审计报告说明。

此后，该项目便一直处于停工状态，直到10年后的2021年12月7日，第一财经记者在该项目现场采访时仍发现，这片当年的大坑，至今仍无建设进展，南部大坑个已被填平的大坑，正被各种建筑垃圾倒满，北部尚未填平的大坑，则被今年的新乡“7·21”洪水填满。

停工之后，关军也曾多次找到凤泉区政府及相关方，希望尽快解决这个招商引资项目的遗留问题，但双方一直无法找到适合的解决问题的办法，直到后来，双方对簿公堂时，关军才终于知道上述项目迟迟无法办理土地、规划等手续的的真实原因。

对簿公堂

2019年11月12日，关军向新乡市中级人民法院起诉称，请求确认凤泉区政府及相关方不履行承诺给自己办理用地等有关手续的行政行为违法。

凤泉区政府随后答辩称，自己从未向金门公司承诺协助其办理项目的审批手续，也从未直接督促金门公司赶快组织施工，更没有为了打消金门公司的疑虑而直接向其出具会议纪要等，关军的诉讼理由没有事实根据，不应支持。

至于凤泉区政府于2011年2月21日作出的上述《会议纪要》，凤泉区政府认为，该《会议纪要》只是凤泉区政府作为当地行政管理部门，对其下属的各职能部门的工作部署，凤泉区政府不具备为关军办理土地、规划手续的行政职能，故关军以凤泉区政府不为其办理土地、规划等手续为由，认为答辩人存在行政不作为的违法行为，没有法律依据。而且，“关军作为一家企业法人，应当非常清楚办理国有土地使用权登记、建设用地规划许可等行政审批手续，是一种应申请的行政行为，应当到相应的职能部门进行申请，但相反的是，关军并没有依法到上述职能部门提出登记申请或行政许可申请，而只是催促答辩人和第三人卫北工业园区两家无此项行政职能的单位，为其办理上述手续，显然是一种违反法律规定的错误行为，不应支持。”

凤泉区产业集聚区管理委员会、新乡市卫北经济投资有限公司，也分别向新乡市中院陈述了自己的应辩理由。

凤泉区政府与凤泉区产业集聚区管委会还在庭审调查时称，金门公司投资项目用地等手续未能办理的主要原因在于所涉地块跨凤泉区、辉县市两个行政辖区，至今用地问题未能协调解决，项目因此搁置。

此后，新乡市中院为调查了解关军及其金门公司推进案涉项目的进展情况，还专门于2020年1月9日对该项目所在地进行了实地勘验。

“项目占地位于凤泉区和辉县市交界地带，关军所指认的路一侧原大坑现已填平，另一侧的大坑维持原状。”新乡市中院称，本案为行政允诺案，从行政允诺的性质来看，行政允诺是指行政主体为达到一定的管理目的（如招商引资、解决历史遗留问题等），依其行政职权和相应的法律法规、政策向特定或者不特定的相对人作出的，承诺在相对人某种情况出现或完成了某一特定行为后，由自己（或自己所属的职能部门）完成某种行为或给予某种利益的单方意思表示。

新乡市中院称，在案涉项目用地存在争议的情况下，被告凤泉区政府和第三人产业集聚区管委会仍明确要求关军金门公司“消除顾虑、放下包袱，加快项目建设进度，确保按照年度计划推进项目建设”，金门公司据此对项目申请备案、出资填平大坑等，已启动实施被告行政允诺所要求的行为。

至于金门公司此后未继续推进项目投资建设的问题，直接原因在于项目用地问题未能协调解决，过错不在金门公司。在被告凤泉区政府明知项目占地跨凤泉区、辉县市两个行政辖区且认为“用地存在争议”的情况下，仍要求金门公司实质性推进项目建设，金门公司可以要求被告凤泉区政府兑现自己的允诺，凤泉区政府亦有义务加快协调案涉地块的用地问题并推进相关土地规划等手续的办理工作，即便将来用地问题协调未果，凤泉区政府也应当妥善处理与金门公司的投资合作遗留问题，但在关军金门公司向被告凤泉区政府提出兑现行政允诺的要求时，凤泉区政府不予兑现允诺亦不予答复，该行为显属违法。

2020年5月18日，新乡市中院做出一审判决：确认被告新乡市凤泉区人民政府不履行行政允诺给关军新乡市金门实业有限公司协调投资用地、推进土地规划等手续办理的行政行为违法。

之后，凤泉区政府不服该判决，并上诉至河南省高级人民法院。

最终，双方在河南省高院的协调下，共同委托法院选定司法鉴定机构对案涉水坑填土平整工程的工程量及工程造价进行鉴定，确定案涉水坑填土平整工程造价为4563930元，并据此撤销了新乡市中院的上述一审行政判决，达成了新的调解协议。

关军告诉第一财经，当时一共提出了两种和解方案，一种是希望自己继续干下去，另一种是把该工程的施工款项4563930 元赔偿给自己。

关军不愿再在这个项目上继续拖延下去，最终选择了赔偿方案。

周健分析说，竞争激烈导致的其中一个结果就是，一些地方为了推进招商引资，只好互相比拼优惠政策，甚至拍胸脯、打包票，做出各种保证，但一旦项目推进不顺利，或者招商进来以后撒手不管，导致不少矛盾出现，甚至可能两败俱伤。